中国公共治理历史启发

本文作者：倪斌 吴言林 单位：北京大学政府管理学院

以往公共治理模式的研究，大都以国家、社会以及民间三者之间的权力的划分与平衡为主要研究对象。即使考虑经济转型与社会转型的因素，依然是在这个研究的基本范畴中展开的。在最近的文献中，如娄成武、张建伟［1］认为，当代地方政府角色与职能已发生了很大转变，正逐渐由地方政府概念转向地方治理概念。地方治理模式也正经历由传统官僚体制向新兴的市场模式与政策网络治理机制的转变。李文星、郑海明［2］从目前我国行政沟通存在的问题及现实需求出发，在治理理论基础上提出了地方政府与公众互动式沟通的概念，并从转变观念、变革体制、拓宽渠道、完善法制等四个纬度探讨了我国地方政府与公众之间互动式沟通机制的构建，以及地方治理在现代社会多中心治理结构中的关系。这种研究，从学术的角度观察，也没有作出更加明确或者是更加有新意的理论思路。中国公共治理模式研究要用一种新的思维，在更加宽广的学术视野下展开。基于此，本文将用历史与经济研究的基本方法，从历史上中国基本经济制度与政治制度的演化关系来考察中国公共治理模式。

一、基本的理论分析

通常的公共治理模式研究认为，国家、社会以及个人三者之间的关系构成了公共治理模式的三个要素，它们之间的相互关系及其运行大致成为了公共治理模式研究的基本范畴。但是，向更深的层次观察，是什么决定了这三个变量之间的关系与运行框架?就如经济学的研究中，企业的运行以及资源配置构成了微观经济学研究的基本内容，而什么要素构成了市场经济的基本框架也许更为重要。近代人类历史上的公共治理模式经历过一次大的转变。13世纪以来，发端于威尼斯的资本主义运动，使西方国家以及日本等纷纷变成资本主义国家。在这个背景下，这些国家的基本经济运行制度、社会制度，国家、社会以及公民个人的关系发生了巨大的变化，其基本的公共治理模式也发生了天翻地覆的变化。但是，中国的发展特别是公共治理模式的转变却呈现出与西方社会迥异的情况。中国公共治理模式转变的特征何在?是什么导致了这种现象的出现?回归历史的研究，重新考察中国历史上基本经济制度特别是农业制度的变化与国家公共治理模式的演化就能管窥一二。

中国历史上农业制度变革影响了地方政府的公共治理模式。在中国，传统经济没有演化成现发表达的工商业经济，历史学家黄仁宇认为，这是由于农业经济发展没有突破以下三个因素:1．资金的广泛流通，剩余资本透过私人贷款方式，彼此往来。2．经理人才不顾人生关系的雇用，因而企业的扩大超过本人耳目所能监视之程度。3．技术上支持因素通盘使用，如交通通信、律师事务以及保险义务等，因此各企业活动范围超过本身之能及。［3］(P31)这三个条件背后的实质因素是政府职能以及公共治理模式的转变。如果政府没有推动经济发展所需要的三个条件的突破，政府本身的公共治理模式就不会在合适的条件下实现转型。中国历史上基本的经济制度源于农业的发展，农业制度的发展又决定了相当时期中国基本经济结构与社会制度。农业经济的发展受制于自然地理条件。在中国北方，黄河中游由北至南将黄土地区割成两半，其纵长500英里。由于黄河的流水中夹带着大量的泥沙，河床淤塞，引起堤防溃决泛滥，造成中国北方区域财产与生命的损失，因此，治理黄河成为了历史上中国农业经济发展是否成功的最重要的制约条件。但是，受到科学技术发展条件的限制，黄河的治理只能通过中央政府动员全国之力进行，这为历史上中央权威的形成提供了基本的可能。

同时，北方农业文明的发展一直受到来自长城外少数游牧民族的侵扰。为了保护农业文明的发展成果，也要求国家政权集中权力，动用全国之力来抵御北方威胁。特定的地理、水利条件与地缘关系的交汇造成了中国历史上土地制度与公共管理模式的变化，即在强大的中央集权下，国家权力的扩大，民间社会的相对不发育;土地制度的分散格局，国家直接对大量分散农民的直接征税。由于没有形成社会的中间土地与中介组织，民间的产权界定以及其他相关条件难以形成，因此就不可能造成黄仁宇所说的进入资本主义与现代公共治理制度所需要的三个条件。中国历史上土地制度与中央集权政治制度是相互交融的，这两者之间的互动关系直接影响到中国土地制度的变革与传统社会的发展。

中国土地制度起源于春秋战国时期的井田制。根据钱穆《国史新论》［4］所言，春秋战国时代，诸侯在其所居城郭之外划出部分可耕地，平均分配给农民，按年龄受田还田，按照井田制度的标准理论，每家受田百亩，此所谓私田，八家又共耕公田百亩;每户享受百亩私田收益，公田百亩收益归“公家”所有，大概相当于向农民征收收获的九分之一。这对中国后代的土地以及政治制度产生了非常大的影响，在中国历史上形成了大致平均的土地分配制度，以及带有一定平均主义色彩的土地分配思想。战国后，中央集权制度形成，政府直接向农民征税，又强化了这种土地制度以及社会经济制度，直接影响了中国传统的公共治理模式之形成。

二、基本经济制度、农业制度安排对公共治理模式的影响

中国历史上的土地制度大致到明朝洪武年间基本定型。中间经过汉、唐、宋、明①，虽有很大变化，但是中国春秋时代的井田制度的平均主义思想一定程度上依然在延续，并且深刻影响到土地制度的变迁。汉以后，土地私有化以及中央集权制度基本确立，中央政府直接对分散的农民征税，分散的农民土地基本可以保证中央政府的财政支出，因此，政治、经济管制并不需要太多的技术支持，中央政府也有能力去维持这种分散的土地制度结构。随着历史的演化，行政力量对于这种特殊土地制度的安排得到不断加强，但是，私有产权下土地的自由流转内在地推动着土地的兼并，而土地兼并的出现与扩大，削弱了政府的税收基础，危及政府的财政能力与运营能力。①

这种行政力量与经济动力的相互制约构成了中国土地制度变迁的主要脉络，也导致了传统公共管理模式的形成与强化。在汉代，全国土地按照比较平均数划分给农民，这样，就形成了无数的自然纳税主体，中央政府对农民直接征税，由于税基广泛，政府对农民征收较轻的赋税。根据荀悦《前汉记》的记载，汉代前期中央政府的法定税率是十五税一。但是，土地的自由买卖、流转使得土地持续集中于若干大的地产者手中，国家的税收持续减少。中央政府为了维持税收的基础，必然会抑制土地的兼并，以继续维护耕者有其田的小自耕农制度。持续的历史累计形成了传统的治理模式，即中央集权下，官僚集团对无数分散的小自耕农的公共的治理。唐代实行租、庸、调与两税制。租庸调是指唐代田赋制度，“租”是指农民在其授田期间对国家负担的租额;“庸”是指人民对国家的义务劳役，每人每年服役二十天;“调”是各地人民给中央的土产贡献。这是一种经济平均主义理想的赋税制度。由于会计、账簿以及中间服务制度的缺失，随着人口变动，户口登记制度逐渐错乱，此种制度的维持需要高昂的成本，两税制的产生就是制度安排的成本收益变化导致的结果。两税制下，一年分夏秋两次收税，收税以现居住地与现有土地为标准，同时改以实物征税为货币征税。