2021-4-9 | 公共治理论文
本文作者：徐海成 王萌 洪成文
高速公路是现代经济社会重要的基础设施，自我国大陆第一条高速公路——沪嘉高速公路通车至今20多年的时间里，高速公路给我国带来的经济效益与社会效益远远超出了交通运输行业本身。然而随着高速公路的不断发展，我国高速公路在发展过程中逐渐显现政府规制失灵问题。为了保证高速公路又好又快发展，监管体制及机制改革势在必行。
一、高速公路政府规制失灵的表现
目前，对于高速公路，我国实行的是政府规制模式，该模式自“贷款修路，收费还贷”的收费政策实施至今为我国高速公路健康发展提供了良好支持。但随着高速公路的快速发展，投资主体和管理模式都发生了巨大的变化。由于历史原因及制度体制不完善，政府在履行规制责任，实现公共利益的过程中，往往偏离公共利益的目标，产生政府规制失灵。
1.规制过度
我国的政府规制与西方国家的政府规制存在很大区别。西方国家规制的出现很大程度上是因为市场失灵，而我国的政府规制带有更多强制性的色彩。在经济体制运行过程中，计划经济体制下政府无所不管的惯性现象依然存在。具体到高速公路，规制主体包括各级交通主管部门、财政部门以及公安部门。在一个行政区域内职能交叉、多头管理现象严重。规制内容包括市场进入规制、市场结构规制、收费标准规制、投融资规制、服务质量规制等方面。高速公路规制主体与规制内容都过于庞杂，抑制了市场机制作用的发挥。
2.规制缺位
政府规制的缺位即指在需要行使规制职能的地方出现了政府缺位，市场失灵现象得不到抑制，我国高速公路在发展过程中逐渐体现出诸如路网规划不合理、收费标准过高、服务质量较差、个别地区乱收费现象严重等问题，这些都是政府规制缺位造成的。规制缺位不但会增加道路使用者对高速公路的负评价，还为寻租活动的产生提供了土壤。
3.规制机构运行的高成本、低效率
高速公路是一个自然垄断与行政垄断交织的产业，行政权力渗透到公路经营企业经营管理的各个领域，政企不分现象严重。由于缺乏外部的竞争力和降低成本的内在驱动，政府规制虽然在一定程度上克服了市场失灵的缺陷，但成本偏高，效率较低，规制机构庞杂，协调能力较差。
4.寻租现象严重
现实中政府是由具体的人组成的，由于缺乏完善的外部监督机制，极有可能出现政府官员为追求自身利益凭借自己的权力设置“权力租金”，利益集团则会通过各种途径开展“寻租”活动，导致了腐败现象的滋生和蔓延。多年来，因高速公路而产生的高官违法案件总是不断出现在各种新闻媒体报道上。
二、高速公路政府规制失灵的原因分析
造成高速公路政府规制失灵的原因有很多。我们可以从政府内部和政府外部两个方面进行分析。
1.政府内部方面
在研究规制方面的内容时，经济学曾假设作为规制者的政府是仁慈和大公无私的，政府规制目标是实现社会福利最大化，并且政府掌握决策的完全信息，总能根据需要制定出相应的政策。而现实中的政府不是万能的，政府规制失灵不可避免。
（1）政府官员的“经济人”特性
现实中的政府是由具体的人组成，这些人不可避免的带有“经济人”特征。当自身利益与公共利益发生冲突时，就有可能出现官员为了追求自身利益而做出有损于公共利益的决策。
（2）政府不可能拥有完全信息
根据《中华人民共和国公路法》有关规定可知收费公路通行费的收费标准，是由交通主管部门和同级物价部门联合制定的，但是需要建立在高速公路经营企业上报相关信息的基础之上。这种价格制定制度存在严重的信息不对称，物价和交通主管部门处于信息的劣势，造成政府规制缺位，存在高速公路公司利用信息优势虚增经营成本从而谋取较高利润的可能性，导致政府决策失灵。
（3）政府具有多重角色
政府规制过程中应有三个相互独立的主体，即立法机构、具体实施规制的行政执行机构以及被规制对象。长期以来，不论是收费还贷公路还是收费经营公路的经营企业都与交通主管部门有着千丝万缕的联系。交通主管部门扮演三重角色:立法者、管制者、经营者。即交通部门不仅负责相关法律法规的制定，还负责高速公路的投资与建设，公路建成后，又自己运营和管理。在这种形势下，政府不可能站在中立的立场上进行管制，造成政府规制失灵。
2.政府外部方面
(1)外部缺乏有效竞争导致规制低效率
在对高速公路进行规制的过程中，各级交通主管部门是一个独占性的主体，在社会中不存在竞争对象，政府为规制高速公路市场而采取的行动也就没有必要用利润标准来衡量。政府没有降低活动成本的压力，从而使社会支付的成本超出了社会本应支付的成本。这种外部缺乏竞争的体制使得政府内部竞争意识、忧患意识比较淡薄。这不仅影响了规制部门的积极性，更导致了高速公路规制的低效率。
(2)缺乏有效监督，造成政府自我扩张
由于缺乏完善的外部监督机制，使得政府具有自由裁量权，政府行为缺乏有力的监督。政府在缺乏有力监督的前提下，其政策和行为或直接或间接地有利于自身的利益，而不是体现真正的公共利益，导致有些地方政府为了增加政府收入，弥补财政亏空将高速公路当作地方小团体利益的“摇钱树”。而且没有监督的权力必将导致腐败与自我膨胀，造成政府失灵。
(3)相关制度法律不健全法律制度不健全也是导致
政府规制失灵的重要原因。目前，关于公路我国制定了《中华人民共和国公路法》、《收费公路管理条例》等法律条款。从实践情况来看，高速公路的法制建设相对滞后。现有政策及法规体系一是不配套、不完善，二是没有建立起专门适合高速公路这种全局性、战略性公共基础设施管理要求的法律法规体系。缺乏完善的法律法规，政府规制行为往往无法可依，出现规制失灵也在所难免。总之，基于上述几个方面的原因，以政府为单一中心的管制已不能适应我国高速公路的快速发展，需寻找新的治理模式以补充政府不足。
三、建立基于公共治理视角的高速公路市场监管
1.公共治理理论
公共治理起源于西方的现代公共治理运动，其主要价值取向在于重新审视和调整政府组织与市场和社会的关系。该理论抛弃传统公共管理的垄断和强制性质，认为政府并不是国家唯一的权力中心，各种机构只要得到公众的认可，就可以在不同层面和范围内成为社会权力的中心。它强调政府、企业、团体和个人的共同作用。即不再单单指望政府去做什么和提供什么，而是希望政府能充分挖掘各种管理和统治工具的潜力，合作治理。治理既包括政府机制，同时也包括非政府的机制。公共治理的基本内容包括:(1）治理主体的多中心:可以是政府和权力机关，也可以是非权力机构，公民;(2）治理手段的多样化:既包括刚性的行政监管，又包括柔性化的非正式监管;(3）治理主体间的相互制约:在互信、互利、相互依存的的前提下，各治理主体相互监督，相互制约，杜绝“一方独大”现象，提高治理效率。对于公共治理，我们应注意两点:其一，公共治理的核心是多中心，多中心并不意味着无中心，政府依然在这个复杂的系统中扮演十分重要的角色。其二，公共治理中各管理中心之间是平等的，不存在隶属关系。不是由政府指导，而是政府和非政府组织共同合作。通过多元合作的治理方式，能够加强民众的参与感，提高公共物品和服务的提供效率，弥补“政府失灵”。