财政农业支出对减贫的作用机理

作者：郭宏宝 单位：浙江工商大学金融学院

中国是世界上人口最多的国家,也是世界上农村人口占总人口比重较多的国家之一,农村的绝对贫困是中国经济社会发展中长期存在的问题。如何减少、甚至消除农村贫困是中国政府面临的一个重要课题,也是一个文明社会健康发展的客观要求。财政投资是反贫困的重要政策工具,因此,如何确定财政反贫困投资的合理边界、研究其效率、趋向和路径无疑具有重大的理论意义和积极的现实意义。

一、中国农村贫困状况的历史沿革

自新中国成立以来,中国农村的反贫困工作大体可以分三个阶段:1949—1978年为第一阶段。这一阶段最明显的特点就是没有独立的反贫困目标,农村反贫困是作为国民经济总体目标的一个组成部分而存在的。因此,这一时期农村贫困人口的减少更多的是与国民经济发展能力密切相关的,总体来说,1949年到1958年间,“互助组”与“合作社”的推广还是使中国农民的生活水平获得了提高,然而1958年开始的合作化向“大跃进”转变却使建国以来农村建设的成就遭受严重破坏,农业危机的出现使部分农民甚至丧失了赖以生存的基础,1962年调整、整顿以后,尽管中国农业在一种平稳状态中缓慢增长,但到1978年时,中国仍有2.5亿人口生活在贫困之中,贫困发生率仍高达30.7%,而这一时期的贫困线标准仅仅是人均收入100元。

1978年—1985年可视为我国农村反贫困的第二阶段。这一阶段最明显的特点就是中国的贫困问题开始凸现,农村贫困问题开始引起人们的重视。值得一提的是,所以要把这一阶段单独列出,一方面是因为这一时期农村贫困问题的显现不是因为贫困人口的增加,而恰恰是因为贫困人口的减少。新中国是建立在一穷二白基础上的,当一个社会中大多数成员都生活在贫困中时,贫困问题对这个社会来说就更多地表现为社会经济的发展问题,扶贫问题是不可能作为一个独立的问题而存在的;另一方面也是因为这一时期是中国农村制度变迁的质变时期,其意义非同寻常,这一时期,家庭承包责任制的推行拉开了中国改革开放的序幕,农民再一次获得了土地的经营权,加之农村一系列的生产、流通体制的配套改革,农民的积极性得到了充分的发挥,农业经济迅速增长,农民中的大多数在短短的几年内大幅度地提高了收入,农村居民人均纯收入由1978年的133.6元迅速提升到1985年的397.6元,人均占有的粮食、棉花、油料、肉类产量分别增长14%、74%、176%和87.8%[1]。改革的春风使中国的贫困人口在短短的8年间减少了一半(1985年贫困人口规模为1.25亿),平均每年减少约1786万人,相应的贫困率也由1978年的30.7%下降到了1985年的14.8%,年均递减速度为9.4%。在这一时期,改革给中国农民带来的好处是普惠的,因此这一时期积淀下来的贫困人口多是居住于那些资源或者基础设施条件不利、社会经济发展水平与全国平均水平存在差距的地区[2]。

1986年以后为我国反贫困的第三阶段。这一阶段最明显的标志是国家专门的反贫困机构的成立、《“八七”扶贫攻坚计划》的制定以及《中国农村扶贫纲要(2001—2010)》的发布。1986年以后,中国社会改革的重点转向了城市,同时,农村经济增长对减贫的作用日趋式微,继续采用过去以增长为主,辅以适当救济的反贫困战略已经很难有效地对减贫发生积极作用,基于此,国家成立了专门的扶贫机构,开始进行有计划、有组织、大规模、有专门措施的扶贫行动,这样,到1993年中国政府制定著名的《“八七”扶贫攻坚计划》时,中国农村的贫困人口已减少到7500万。《“八七”扶贫攻坚计划》从扶贫的目标、重点、方式上对我国的扶贫攻坚工作进行了重大调整,进而使中国的贫困人口减少到2002年的不足3000万人,更为重要的是,经过“八七”扶贫攻坚的实施使人们对贫困的认识发生了重大转变,这在2000年发布的《中国农村扶贫纲要(2001—2010)》中得到了体现,中国的扶贫工作开始由基于解决温饱向注重改善贫困地区的基础设施条件和提高贫困人口获得发展的能力转变。总之,尽管中国的反贫困突显于改革开放以后,但无容置疑的是关注民生是新中国成立以来始终如一的政府议题;中国政府所以能在改革开放后短短20年间解决2亿多人口的温饱问题,财政投入在其中的作用显然功不可没。

二、农村财政投资对反贫困影响的总量分析

从支出项目看,财政农业支出可以涵盖财政扶贫支出,但从支出目的、方式上看却有异同之处,而在考察财政投资对减贫的影响时,由于应该扣除救济金或者说直接支付给贫困人口的财政资金,这样就存在一个变量选择的口径问题,目前,国内研究财政扶贫效应的文章多以财政扶贫资金作为投入变量进行分析,这样会忽略整个农业经济发展对减贫产生的正外部效应,从而有可能片面夸大扶贫资金的作用;其次是由于我国目前的许多脱贫人口还处于一种不稳定脱贫状态,因此,从财政投资的角度分析有助于认识长期稳定脱贫。当然,使用前一口径时会产生以全国平均水平而替代贫困区域或人口的弊端,但是如果采用地区分类进行分析则可以避免这一弊端,且这样分析会对扶贫资金的使用取向提供更加宏观的指导,因此,从宏观上分析时前一口径是可以接受的。表1是我国历年财政农业投入与我国农村贫困状况的数据。首先我们先考察一下改革开放后我国贫困人口的规模,由趋势图1我们会发现改革开放以后,无论从绝对规模还是从相对规模上讲,我国的贫困人口基本稳步下降,而在世纪之交之际,下降速度有所放慢,贫困发生率基本稳定在一个很小的比例上。而在同一时期,财政对农业的投资与财政对农村的专项扶贫资金都在稳步增加,换句话说,就是在人均拥有的扶贫资金不断增长的情况下,在农村经济的增长通道当中,一些人的脱贫却越来越困难了,这似违背常识的现象说明当前中国的扶贫事业出现了新的情况。当贫困人口低于总人口一定比例时,我们已有的开发式扶贫将会面临新的挑战。表1中对农村贫困人口的救济实质上是一种转移支付,因此,尽管它对农村脱贫具有不可替代的作用,但是在考察投资的影响效应时,这一项是应该剔除掉的,这样2列减去5列就可以获得我国财政农业投资的数量(实际上它包括了支援农村生产支出和农林水利气象等部门的事业费、农业基本建设支出、农业科技三项费用)。我们把每年农业投资额与财政农业支出占财政总支出的比例以及财政扶贫专项支出作对数图进行比较可以看到:改革开放以后,中国政府对农业的投资额基本上是稳定增加的,与此相伴的是我国自1980年设立第一笔专项扶贫资金起,专项扶贫资金的数额就是不断增加的,然而财政农业投资在财政总支出中的相对份额却是稳中有降(如图2)。这说明当1980年代中期改革的重心由农村转向城市以后,政府对农业的重视程度有所下降,农村的相对发展速度又一次开始减缓。尽管扶贫资金的持续增长和有效使用使得这一时期我国在扶贫工作方面依然成效显著,但由于其忽视了农业经济的持续发展,薄弱的农业基础在发生自然灾害等一些扰动时往往使一些脱贫人口重新返贫,所以贫困农村要想彻底摆脱贫困,从长远来看,根本的出路还在于拥有一个发达、繁荣和基础雄厚的农村经济。下面我们再看一下财政农业投资对贫困率降低的影响,图3是经由表1的第2列和第7列数据运算后得出的,我们可以看到,在1980年代时,由于农村贫困人口多,农业基础相对薄弱,农业经济的增长对脱贫的带动作用较大,因此农业投资的增加对脱贫的影响也较大,但总的趋势是减弱的,到1990年代以后,财政农业投资对扶贫的影响日趋减弱,这一方面源于这一时期的贫困人口多是处于恶劣的自然或社会环境中,因此,财政农业投资项目的效应更多地体现在对农业经济增长的贡献上,而对脱贫的效应却不明显;另一方面,这一时期财政专项扶贫资金的大量投入保证了中国的贫困人口得以维持在一个相对较低的和相对稳定的水平上。但这是归功于扶贫资金的开发式使用还是扶贫金救济作用功效?或者说它们两者中那一个对这一现象的作用更大?有待于我们进一步研究。