2021-4-9 | 农业生态建设论文
作者：张剑霜 李晓光
1.农业生态建设政策的主要内容
20世纪90年代中期以来,中国农业生态建设政策主要包括三个方面：即生态工程建设,生态农业和生态移民。生态工程方面，实施了天然林保护、退耕还林、京津风沙源治理、“三北”和长江中下游等重点防护林体系建设、野生动植物保护及自然保护区建设、速生丰产用材林基地建设等六大工程。其中退耕还林工程的规模及影响最大。1999年该工程开始在四川、陕西、甘肃三省试点，到2003年底已覆盖全国2万多个乡镇，10万多个村，6000多万农户。全国累计安排退耕还林总任务2.27亿亩，其中退耕地造林1.08亿亩,宜林荒山荒地造林1.19亿亩。生态农业方面，基于中国农业地少、人多又有精耕细作传统的独特发展背景，中国的生态农业形成了自身独特的发展模式，既吸取了中国传统有机农业的优良传统，又不象西方生态农业那样过分排斥工业化技术，可看作是一种介于工业化农业和有机农业之间的可持续农业发展模式。截止到2000年，中国已建成国家级生态农业县51个，生态示范区100个。其中有7个生态农业示范点还被联合国环境规划署评为“全球环境500佳”。生态移民方面，主要是使生活在环境极为脆弱地区的农民向生存条件更好的地区转移，促进生态保护和恢复。
2.农业生态建设政策对政府购买的生态服务补偿的影响
退耕还林是政府购买的生态服务补偿的一次较成功的实践。该政策因始终坚持生态建设优先的原则;以对农民提供粮食、现金、种苗补助的利益诱导方式代替行政命令；补偿内容简单、具体且透明度高；各部门职责分工明确及有《退耕还林条例》的法制保障，从而使该政策表现出了以往政策所没有的一些特点。中国生态农业建设从上世纪70年代末80年代初起步，截止到2000年，已在全国推广,并取得了显著的经济、生态、社会效益。从世界农业发展的历史经验和我国农业生产的资源条件及国内外市场的需要来看,发展生态农业将是我们重要的战略选择。未来政府的支农政策中,将更加突出支持生态农业建设。
另外，生态农业建设是一项政策性、专业性、技术性很强的工作，需要科学规划、科学管理和科学决策。生态移民是完全由政府购买的生态服务补偿项目。生态移民使生态脆弱地区的生态环境得到改善,解决了农牧民对脆弱地区的生态环境的依赖。但移民后，农牧民的生产、生活方式发生了重大变化,帮助农牧民建立起新的、可替代的收入来源，成为政府不可推卸的责任。政府对农牧民的补偿除了移民搬迁费外，还应有生态补偿费，以确保生态移民工程的可持续性。
3.农业生态建设政策对市场购买的生态服务补偿的影响
退耕还林政策本身及政策执行中的一些问题抑制了生态服务市场的发育。主要有以下几方面：
3.1政府以经济价值而非生态价值为补偿标准，使农户对生态服务市场的供给意愿不强，供给能力低。退耕还林还草政策中的公共支付仅是对农民的经济补偿而非真正意义上的生态补偿。因为生态环境服务价值难于计量和货币化，生态补偿支付中机会成本几乎成了唯一现实的衡量标准。1999年、2000年和2001年国家用于退耕还林还草的资金总共36.5亿元，年均12亿多一点，这个12亿仅是当年退耕还林还草的经济价值，远远小于该工程实施带来的生态价值,由此带来了补偿额度偏低、补偿期限短等问题，导致一些地方种苗质量无保障，苗种选择上农民或牧民大多选择用材林或经济林以获取更高的经济收益，没有严格执行国家提出的生态林比重不低于80%的政策。另外，公共支付有可能伴随的乱收费、寻租腐败、资金在支付体系中大量流失等问题更进一步降低了农民对生态服务的供给能力。
3.2政府支付标准较单一不利于形成公平合理的生态服务市场价格，也降低了对生态服务的支付意愿。政府对农民单一的补偿标准在人们头脑中根深蒂固,不利于生态服务供需双方自由进入市场，根据市场环境确立公平合理的价格。这种缺乏价格激励的机制不利于生态服务市场的发育。同时，单一的补偿标准也容易使市场或私人部门产生生态建设工程是政府的事，应由政府进行合理购买的心理，降低了对生态环境服务的支付意愿。
3.3政府购买模式中缺少服务提供者和受益者的积极参与，使双方不能很好地理解生态环境服务的意义。退耕还林还草工程中缺少农民积极参与的机制。退耕还林文件中虽提出政策引导与农民自愿退耕相结合，但据陶然等对四川、甘肃、陕西三省的调查分析发现：在前期工作方面，绝大多数农民（约占79%）反映，虽然政府作过有关的动员工作，但却没有向他们征求有关工程实施方案方面的意见。退耕样本户中绝大多数农户在确定退耕地块、退耕面积、退耕地上种植的树种等方面也都没有选择权。缺乏平等谈判的有效参与机制，供求双方都不能很好地理解生态服务补偿的意义，抑制了市场的供给和需求。
3.4政府购买模式也强化了环境保护是公共产品，应由政府提供的观念,易滋生免费“搭便车”的心理。生态农业建设有利于基于市场的生态标记支付方式的发展。生态农业是有效解决人口、资源、环境之间矛盾的有效途径。
近几年中央斥巨资建立了生态农业试点县、生态示范区、绿色食品生产基地。这样一种措施极其有利于发育以市场为导向的生态服务补偿机制。它能使消费者通过市场链条,以市场购买的方式支付经过认证的、以可持续发展方式生产出来的有机食品、绿色食品或无公害食品，极大促进了基于市场的生态标记支付方式的发展。到2003年底，全国绿色食品企业总数已达2047家，产品总数达到4030个；产品实物总量3260万吨，国内年销售额723亿元人民币，出口额10.8亿美元。发展绿色产品和无公害产品，成为新阶段可持续农业发展的重要内容和方向。中国目前的生态移民工程因规模小、次数少，且完全由政府组织实施，对市场购买的生态服务补偿机制还没有影响。
由上可知，退耕还林等由政府购买的生态项目受到了农民的初步欢迎，取得了很大的成效，但抑制了生态服务市场的发育。生态农业政策对政府购买和市场购买的生态服务补偿都产生了积极的影响。