2021-4-9 | 公共治理论文
作者：臧乃康 单位：南通大学管理学院
在区域发展中，政治与经济之间的关系一直处于不断变化之中，在市场经济条件下，区域公共治理的范式差异对经济、社会、政治的影响是有区别的。查尔斯•林德布罗姆说，“一个政府同另一个政府的最大不同，在于市场取代政府或政府取代市场的程度。”[1]政府与市场的关系是政府模式选择的重要基点，以此推断，区域公共治理中的政治协调的准确定位和功能的实现，成为区域全面、协调、可持续的政治性、行政性的保证。
一、区域公共治理中政治协调的功能起因
经济发展的不平衡性决定了区域经济增长将会形成空间集聚。非均衡发展理论的基本思路是以非均衡发展为手段，最终促成和实现均衡发展目标。中国改革开放32年的历史表明，我国的区域发展主要是以非均衡的路径来促进区域的协调发展的，但是区域公共治理的一体化进程却对于政治协调提出了新的功能要求。而区域公共治理存在着的倾向性问题使得政治协调的功能难以实现和发挥。诸如，优化开发区要向重点开发区转移产业，重点开发区要促进产业集群发展，限制开发区、禁止开发区要突出生态建设和环境保护，都需要一定层次行政区的政府合作。特别是均质性较强的区域被确定为同一类型的主体功能区，而均质性往往是跨行政区的。这样，具有均质性的行政区的政治协调，对区域的建设和发展就极为重要。
1.区域公共治理主体的行政化
区域公共治理既是一个政府管制概念，更是一个公共管理范畴。作为区域公共治理的主体，至少应包括政府、社会组织、公民，甚至还有企业等。治理主体中既可能是区域的地方政府，也可能是跨区域的联合体，这也是区域公共治理与政府行政管理区别所在。区域公共治理特征主要体现在：一是区域治理基础脱胎于政府间合作框架，区域成员之间的沟通、谈判、妥协、共识是公共治理的理性工具；二是区域治理中权威性价值分配是以公平、平等、聚合、互惠为目标；三是区域治理主体既有公共部门代表，也应有私人部门和市民社会的代表。区域公共治理主体是一个多元主体体系，区域公共治理的主题总是与政府关心的公共问题密切相关，诸如解决区域面临的公共问题、供应区域公共产品、培育区域文化认同等。区域公共治理并不排斥政府以及行政力量，相反，区域公共治理中政府作为的空间比过去更为广阔。问题在于，区域公共治理的非政府主体进入行政化过程，会引发区域利益整体性、行政性聚集，政府主体的自利性产生溢出效应，降低了其他区域治理主体沟通与合作的公共性动力和公共性意愿，行政化成为区域低成本发展和获取资源的捷径。治理主体的行政化倾向对于区域公共治理会带来负面效应。非政府、非公共组织的区域合作的政策诉求和利益争取常常会被忽略，难以形成正式的公共政策议程[2]。并且，当区域公共性议题或公共性政策建议提出时，就必然对原有的条块分割行政架构提出挑战。我国的行政区划体制将地方政府的政治利益与经济利益紧密地结合在一起，形成了地方保护主义。在这种情况下，区域性一元性组织的形成将是困难重重。构建多层次、多元的区域公共治理主体体系逐渐成为基本的组织倾向，区域政策网络化和公共治理一体化要求淡化治理主体的行政化色彩，从而使得区域公共治理过程能够满足扁平化的功能要求。
2.区域公共治理政策的碎片化
地方政府自利性所导致的效应主要表现在：政府官员追求个人收益最大化致使微观地方政府行为偏离公共效用最大化轨道；政府机构追求自身利益最大化导致地方政府行为偏离公共效用最大化轨道；地方政府追求地方利益最大化和本级政府利益最大化的努力，导致其行为偏离整个国家公共效用最大化的轨道[3]。地方政府都会自觉保持自主性的张力，而跨越地区的区域合作总是以双方或多方的妥协和权利让渡为条件，这意味着将自己有限的资源投入或转让到维持同其他组织之间关系上，而其本身的领域和事务会失去一些自主性和活动空间。这样就不可避免地割裂了公共治理政策的关联效应和整体效应。从西方学者研究中国官僚政治和政策制定过程的“碎片化权威”(FragmentedAuthoritarianism)理论中获得启迪，不难发现，中国官僚政治的层级体系与区域地方政府权力的功能性划分相结合导致了区域公共利益碎裂格局的形成。换言之，没有哪个地方政府的权威超过另外的地方政府，共同利益的获取以这些主体的一致同意为前提。碎片化理论强调政府各部门的官僚会根据其所在部门的利益进行政策制定或是影响政策制定过程[4]。区域的发展会产生许多共同利益和共同需求，诸如生态保护、环境治理、基础设施建设、基本公共服务等。由于区域政治资源配置基本按照行政区划来进行，公共政策在制定过程中地方政府间的利益博弈，各地都以自身利益为重，实际上割裂了各种资源之间的相关性和联接性，打破了公共管理前提、过程、结果的完整性和统一性。公共治理在部门之间和不同的行政区之间没有实现真正的信息共享，导致管理成本提高和管理效率低下,促成了管理决策的数据信息平台的结构性扭曲破碎，带来地方利益难以包容和接纳区域性社会公共需求的问题。
3.区域公共治理业绩的政绩化
政府绩效评估本意是指对政府公共部门管理过程中的投入、产出、中期成果和最终成果进行的评定和划分等级。问题在于，其产出因其长期性、隐蔽性、模糊性，加上政府目标的发展性，使得政府绩效的测定和评估在实际操作过程中难以实现。现行的绩效考核体制下，追求政绩最大化的地方政府，谋求经济利益最大化的强势群体存在着利益相关的共容性。从激励结构来说,我国地方官员具有双重人格特征：一方面是“经济人”，改革开放以来所推行的行政性分权和财政包干强化了地方政府的经济动机；另一方面又是“政治人”，关注自身的政治晋升和政治收益。激励结构的双重人格特征必然会导致区域公共治理业绩的政绩化倾向。市场经济条件下，追求自身利益的最大化是利益主体必然选择。作为相对独立的利益主体的地方政府，为追求其地方利益，地方政府绩效的政绩化会使得中央政策在地方执行的过程中变形、截留，产生许多非正当的逐利行为，实现政绩或利益的最大化。
4.区域公共治理资源的差别化
在改革开放之前，中国所有的区域所获得的治理资源基本上是一致的。但是在改革开放以后，中央政府对东南沿海地区实行了一系列优惠政策，使得大量经济资源迅速聚集到这些地区，当地的经济迅速崛起。随着经济的发展，这些地区经济的影响力在全国范围内迅速扩大。经济影响力的扩大反过来又使得东部沿海地区在中央政府目标函数偏好顺序上处于更有利的地位。在我国长三角地区，“国家努力扩大开放城市的政治权限，如放宽利用外资建设项目的审批权限，……逐步兴办经济技术开发区等。这在相当程度上，与古代江南城市比较自由开放的政治制度环境是一致的，它不仅可以有效地为地方城市获取发展的政治自由空间，使得长三角城市群更为便利地获取西方城市先进的经验，促进本地区城市的率先发展。”[5]由于东部地区经济实力增强，这些地区政府在与中央政府的博弈过程中，与西部地区政府相比，吸纳和占有资源的能量和技巧的优势更强。