美国教育公共治理革新

作者：潘希武 单位：深圳市教育科学研究院

20世纪80年代中期以来，美国中小学教育进行了一场重大的教育公共治理改革活动。它在公立学校内部尝试突破官僚制结构，实现多元中心治理，并采取凭单制形式在公立学校内外推进择校制，整顿“失败”学校，挽救“失败”的学生。这项改革至今仍在艰难中推进。对于这项改革，国内学者进行了大量的研究，并进而研究中国自身的教育公共治理，但是我们还主要停留在或主要关注教育公共治理模式本身，即主要关注教育公共治理的结构本身，而忽略了其教育发展新阶段下的治理公共性结构与内涵的转型。笔者曾在一篇文章中提出美国教育公共治理改革的公共性衰退问题。现在看来，这不是一种衰退，而是在公立学校系统内部对教育公共治理的公共性内涵的一种扩大和提升。

一、美国教育公共治理改革的两个维度：多元中心治理和择校制

所谓教育公共治理改革，是相对于传统教育公共管理而言的，它包括两个维度：从治理结构上看，其主要改革框架是要在公立学校系统内突破教育官僚制结构，实现多元中心的治理；从机制上看，它在公共教育系统内注入市场因素，引入竞争机制，比如采取凭单制的形式为学生择校提供自由。教育官僚制包括学校内部官僚制与外部官僚制。学校内部官僚制虽然也侵入了学校日常教学生活，但学校教育还是在科学训练与艺术性之间求得相对自治的空间，因为学校毕竟在教学上具有自己独有的专业领域。外部官僚制主要是指学校外部力量对学校治理形成的官僚制结构形态，它具有垄断性经营与生产的特点。教育外部官僚制结构的缺点在于，学校一旦“失败”，官僚系统内的治理力量很难实行自救；而且这样一种垄断性特点使得公立教育系统过于笨重，缺乏灵活性，不能回应学生的教育需求。在公立学校系统内引入社会与市场的力量，突破教育外部官僚制，改进教育的公共治理，最核心的问题在于政府、市场与市民社会各自在公共教育管理中的权力限度问题，实际上是个如何在相互合作与相互监督的关系中加强政府的主导、控制与监管的问题。特许学校就涉及到教育服务的提供者与生产者相互分离的问题，政府如何与学校经营者处理好关系是特许学校要重点研究的问题。此外，政府与企业共同投资兴建职业技术类或特色实用类的学校，关键也是要处理好各自的权限与职责，在此基础上谋求相互合作的伙伴关系。

公共教育多元中心治理的结果存在两种可能性，它既可能导致公共性的衰退，也可能保障教育公共性。拥护与反对的声音都有。从公共行政理论看，越来越多的学者倾向于拓展“公共”和“治理”的内涵，认为“公共”不是政府的同义词，[1]它既不属于公共权力领域也不是市民社会领域，而属于一个超越私人领域之外的空间；治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。[2]同时，学者们认为，公共行政的范式也需要转换。欧文•休斯认为，公共行政是与官僚范式、技术路线、服从、政治与行政二分、过程等范畴紧密相联，公共管理是与非正规组织、市场范式、技艺、责任、政治与行政相分离、结果等范畴紧密相联的。[3]治理理论想要突破的正是官僚制结构，寻求公共事务的多元治理———治理主体不限于政府，还包括社会公共组织，市民社会承担越来越多的责任；在公共事务管理中各组织形成相互协作机制，最终形成一个有别于官僚系统的自组织网络。教育公共治理也需要形成政府、市场与市民社会三种力量之间的合作治理，它强调的是三种力量的互动关系及其形成的框架或模式。倡导者认为，引入市场机制实行学校间竞争，可以改善效率；反对者认为，市场的力量会损害教育的公共性。后者包括，个人利益超越公共利益之上；[4]个体价值超越于教育的公共目的之上；[5]公共教育对培养公民精神与德性的公共责任的放弃；[6]强化种族分离。[7]同样，对于公立教育系统内部的凭单制式的择校改革也有不同的声音。倡导者的出发点是在公立学校之间实行竞争，可以提高学校质量，也为学生提供择校自由，特别是为那些“失败”的学生或得不到公平的受教育机会的学生提供择校机会。反对者认为，自由择校的结果必然是低收入家庭子女的利益受损：普遍的凭单制方案只会加剧美国教育中存在的不平等，隐蔽与阻碍对平等的追求；[8]学校教育中的择校制，包括凭单制、特许学校和磁石学校使富裕的、白人家长和学生享有更大的特权。[9]显然，改革教育外部官僚制，并非是要在公立学校系统内完全推行多元中心治理。以查布（JohnChubb）和莫伊（TerryMoe）为代表的教育市场化改革倡导者认为，公共教育可以由政府供给，但不一定由政府生产；市场化的教育生产更能提高学校的学术成就。这样的说辞有它的道理，但不完全正确。如果市场化的教育生产完全被证明更能提高学校的学术成就，那么，多元中心治理就完全有理由在公立学校系统内外全部推行，它就获得了政治上的正确性。事实上，教育多元中心治理的合理性在于：官僚制系统内的学校失败使得外部力量治理的尝试可以推行，所以它主要是充当传统公共教育的外围竞争物，改善了一些“失败”的学校，也满足了“失败”学生的教育选择需求。同样，择校也并非是完全的择校。个体择校虽然来自于个人自由的理念，但这样的改革首先还是政治上的考虑。全面地推行凭单制必定因损害低收入者的教育公平而造成公共性的衰退，这是哲学上的考虑而不是政治上的考虑。

二、教育公共治理公共性转型的可能：政治的考虑与家长的需求

教育公共治理在20世纪60、70年代以前还没有成为一种理论话语，[10]在实践上也还不成为一个重要的社会问题。换句话说，当教育公共治理成为重大的社会与政治问题时，改革开始进行。20世纪80年代后，教育公共治理成为政治与社会的问题，即“失败”的学生和学校影响到国家的竞争力。当然这是一种政治的考虑。通常认为，美国教育公共治理改革与福利国家的失败有关。应当说，20世纪80年代后的美国教育公共治理改革是在新自由主义经济政策失势和新保守主义学说抬头的背景下进行的，或者说是在福利国家的失败和新公共管理运动的兴起这样的背景下进行的。把教育公共治理改革放到公共服务改革的大背景下进行考察，总体上说是对的，但是，它与其他公共服务改革的原因与动机还是有重大差别，虽然采取的形式基本类同。通过比较两者的差异，可以看出教育公共治理改革关涉到公共教育利益和个体教育利益。