2021-4-9 | 公共治理论文
作者：刘振坤
流域公共治理实质是一种网络化治理。哈佛大学教授斯蒂芬•戈德斯密斯和威廉•埃格斯在《网络化治理———公共部门的新形态》一书中认为，过去的那种“等级式政府管理的官僚制时代正面临着终结，取而代之的是一种完全不同的模式———网络化治理。”［1］它意指“为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。”［2］要实现流域的有效治理，靠政府这一单一的行为主体是不够的，流域公共治理的关键在于流域各相关利益方的协调与合作。只有这样，才能有效解决各治理主体在流域治理中的碎片化问题，包括政府的虚位、缺位和错位问题［3］，克服上下游政府间的地方保护主义和搭便车心理，流域企业生产经营过程中的外部性问题，避免哈丁所说的“公地悲剧”以及与流域相关的第三方永远长不大的问题，通过建立各方都有话语权的公共能量场，使流域各相关利益方的利益都得到关切，从而达到流域政治、经济、社会和生态的协调可持续发展。
一、流域公共治理中的政府行为分析
流域是一种独特的区域，其上中下游之间存在着天然的社会、经济和生态联系，构成了一个完整有机的社会、经济和生态系统。流域生态环境资源作为一种区域公共产品，其消费上的非竞争性和非排他性决定了其供给制度的提供方在政府，然而，政府在区域公共产品上的供给者角色并不代表它天然就是这一产品的生产者，尤其是随着我国分权化改革的不断深入，地方政府权力的扩张和市场经济体制的逐步确立所带来的社会群体的利益分化，公共选择学派所揭示的政治市场内存在的“铁三角”交易规则以及政府经济人性质所带来的政府寻租等腐败现象，导致了政府失灵乃至政府失败现象的出现，这使我们不得不重新审视传统政府是公平、正义化身的道德人形象的认识，这样，地方政府及其部门之间为了政治利益而围绕着流域生态资源展开了激烈的政府间竞争，使得原本一体的流域被块状切割，地方保护主义盛行，“多龙治水”现象普遍，造成了国家利益地方化、地方利益部门化、部门利益法制化问题，下游责怪上游破坏生态、污染水源，只顾经济利益不顾生态保护，上游责怪下游免费搭便车，白白享受了生态保护带来的效益却不进行生态补偿，上下游之间各自为政，互相推诿。水权交易市场的不完善、不规范更加剧了政府在流域治理上的一家独大所带来的流域治理危机，诸如流域水污染问题、流域水资源分配问题、流域生态保护问题、流域生态补偿问题、流域水土流失问题等等。政府为了发展本地经济，追求经济GDP的增长，防止企业通过“用脚投票”转移资本，不在基础设施建设和营造良好的投资环境上下功夫，而是重复进行产业布局，引进一些“三高”企业，对一些企业的排污行为听之任之，等到造成严重后果后，又采取遮遮掩掩的包庇行径，将大事说小，小事说无，对污染企业的惩罚力度更是小之又小。处罚数额仅够弥补治污成本，更不用说用来补偿了，激励机制和制约机制的不健全使得企业缺乏流域生态环境保护和建设的动力，而现行排污收费标准偏低，远低于污染治理设施的正常运行成本，排污成本与治污成本形成到挂，直接后果是企业不积极治理污染，花钱买排污权［4］。
二、流域公共治理中的企业行为分析
企业是市场经济的主体，以追求利润最大化为其首要目标，因此，追求经济利益永远是企业的立身之本和最终归宿，但同时它也是整个社会大系统中的一份子，是环境容量的最大消耗者和受益者，因此，企业理应承担起保护流域生态环境的社会责任，这就需要我们制定完善的市场经济法律法规，完善市场交易规则，规范市场交易行为以克服企业存在的道德风险和逆向选择行为，阻断企业与政府官员的寻租链条，同时对企业污染流域环境的行为实行严格的制裁措施，对响应发展循环经济撤掉污染环境工序以及成功实现转型保护改善流域生态环境的企业采取税收减免、补贴等激励手段，实施企业环境管理责任制度，使环境管理渗透到企业的计划管理、技术管理、生产管理、劳动管理、财务管理等诸项管理活动中，引导企业走既追求营利又保护生态环境的可持续发展道路。另外，在我国的流域水污染治理中，往往表现出政府的越位和企业的缺位现象，固然，政府运用行政手段和法律手段是不可或缺的，但也常常因为层层的审批而延误了最佳治理时机，反应不及时招致民众的埋怨，借鉴外国经验，在发挥政府引导作用的同时，可以采取BOT、TOT等融资方式，鼓励民间资本投入水环境保护项目，逐步实行专业化运行、市场化运作和企业化管理，推进经营型环保项目产业化进程。虽然政府可确定生态保护资金的投向，对生态项目实施进行监督，保证生态项目资金的专款专用，但生态保护资金的营运却不必须由政府来操作。“保护资金的运用可由地方政府委托中介组织，采取公开招标方式，进行产业化、市场化经营，放开环保基础设施产业市场准入，鼓励各种经济成分积极参与，实现环保投资主体多元化、运营主体企业化和运行管理市场化，以实现生态保护资金的保值、增值。”［5］虽然我国宪法规定了生态资源的所有权在全民，但其他产权诸如经营权、收益权和处分权可与之适当分离，这样流域生态资源便具有了可让渡性，这有利于资源的优化配置，同时由于产权强调的是规则和行为规范，规定了财产的存在及其使用过程中不同权利主体的行为权利界限和约束关系，这样便为市场交易行为提供了制度基础，有利于建立流域生态保护的长效机制。更为重要的是，通过建立具有排他性的明晰产权，有利于保护产权主体的合法权益，解决外部性问题，促进外部问题内在化。
三、流域公共治理中的第三方行为分析
（1）专家。毋庸置疑，在制定流域开发规划与确定工程项目方面，严密的科学论证是不可缺少的，这也正是各国十分重视专家治水、技术治水、工程治水的原因所在。如美国在开发密西西比河的过程中，陆军工程团就十分注意同有关高等院校、科研机构和企业集团的科研力量进行合作，并建立了科学试验机构。我国由于深受水患灾害之苦，从建国以来一直秉持的是专家治水、工程治水、技术治水的理念，采取的也是相应的工程措施，但是，目前大量的流域水污染等问题已经远远超出了纯技术的层面，上升为管理体制问题，并且，工程技术层面的流域治理必须建立在有效的治理机制上才能充分发挥作用。在继续发挥专家治水的同时，必须着手解决我国水务管理体制方面的问题，关于这一点，水利部部长汪恕诚也强调我国应由工程水利向资源水利转变，并且多次谈到水利工作中要树立人与自然和谐相处的理念。