制约权力腐败的战略构想

作者：梁莹 单位：南京大学社会学院

一、公共治理视域下的权力腐败困境

传统公共行政思想的理论基础是威尔逊的政治—行政二分与韦伯的官僚制理论。威尔逊奉行效率至上的价值观，并认为“良好”行政的体制是等级秩序化的，人员分等级，接受政府核心领导部门首脑的政治领导。各级行政人员均为技术上训练有素的公务员，“经特别学校学习，任命后经培训进入完善的组织，该组织具有适当的等级和富有特色的纪律”。他所奉行的这种价值观蕴含着对霍布斯主权政治理论的认可。霍布斯设想的自然状态是“狼”一样的世界，人与人之间处于战争状态，为了享受和平，人们必须把全部权力让渡给一个主权者，并保持绝对的服从。在霍布斯看来，良好行政的重要品德是服从。威尔逊也推崇权力的单一中心，并认为权力越分散就越不负责任。

韦伯的官僚制理论与威尔逊的行政理论非常一致。他构想的官僚制也是分工明确、命令统一的“金字塔”型等级结构。权力的集中不可避免地导致腐败，正如孟德斯鸠所说:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”①《权力腐败与权力制约问题研究》一书也作了类似的阐述:“权力与腐败犹如月光下人与影子，凡权力所在之处，腐败必定形影不离。”②传统公共行政思想遭到了沃尔多等人的批判，而系统提出挑战的是诺贝尔奖获得者赫伯特•西蒙。他认为等级秩序并不会带来高效率，“效率标准是指在给定资源条件下取得最大结果的选择”③。然而，他构建的理性行政模式依然坚持效率至上的价值观、事实和价值的分离，甚至认为理性就等于效率。理性选择模式一度占据了社会科学的主导地位，并产生了深远影响。20世纪中期，建立在“理性经济人”假设之上的公共选择学派兴起，他们试图将经济学的方法应用于政治领域，力求解释民主政治和公共选择过程。公共选择学派吸收了功利主义的观念，认为实现了个人的最大利益，也就实现了公共利益，公共利益就是个人利益的简单相加。在经济市场上，个人都是利己的，追求自身利益最大化的人，或者说，是理性的效用最大化者。公共选择理论认为经济人假设不仅适用于经济领域，也适用于政治领域，政府官员以及政治组织的行为也不免受到自利动机的驱使，为实现个人或者组织的利益，必然导致寻租与腐败。缪勒将寻租分为三种类型:一是通过政府规制的寻租;二是通过关税和进出口配额的寻租;三是政府承包中的寻租。④从中国的现实来看，寻租现象非常普遍，证券、房地产等市场都充斥着大量的“黑色”或“灰色”交易。腐败正是政府官员公权私用、以权谋私导致的，严重破坏了社会风气，极大地阻碍了经济发展，甚至危及政治稳定，是政府失灵的主要表现。

公共选择理论改变了政府在人们心目中的全能形象。在此背景下，以“治理”为代表的新理论范式提出了多元的、自组织的、合作的和去意识形态式的公共治理模式，打出了“良好治理”的旗帜。公共治理强调的是社会多元主体之间的参与和合作。政府不再是权力的唯一中心，其他社会组织机构和个人只要得到社会公众的认可，都可以在一定层面和程度上成为社会权力的中心。公共利益是公共治理的根本价值取向，具有相容性和相关性。相容性表明公共利益的追求要达到“帕累托改进”状态，即在没有使任何受益者的利益要求减少的境况下，增加其他人的利益要求。在公共治理过程中，一些行政人员利用职务之便，采取“搭便车”行动，漠视公民的切身利益，弄虚作假，以权谋私，导致在社会多元主体的合作过程中大量存在寻租和腐败现象。

概而言之，在公共治理实践下，社会主体的多元合作并不能制约腐败，从某种程度上来说甚至加深了腐败。腐败是个全球性的课题，被称为“全球性灰色瘟疫”。当前中国的腐败问题更是不容乐观。何增科在其著作《反腐败新路:转型期中国腐败问题研究》中认为，腐败已经成为中国最大的经济损失、社会污染和政治挑战，它严重抵消了政府对于推动经济发展的政策努力，刺激了虚假繁荣的“泡沫经济”，扭曲市场竞争和产权制度，导致分配不公与机会不均;侵蚀国家的政治体系，导致人事、领导和决策的体制劣变，亦即国家能力与管理权能弱化;败坏社会风气和道德水平;引发人力资源的浪费和社会流动机制的变形，造成民间社会组织的畸形发展和社会无序。⑤而《权力腐败与权力制约问题研究》一书所阐述的多元反腐败体系，其核心价值和观点似乎提出了公共治理视域下制约权力腐败的方案，为更好地完善公共治理贡献了力量。

二、公共治理视域下“多元反腐败体系”的历史叙事

从《权力腐败与权力制约问题研究》的叙述中可以看到，公共治理视域下制约权力腐败是从中国的政治逻辑出发的。中国共产党通过革命战争推翻旧政权，建立新政权，并在新建立的政权中通过宪法确立自己的执政地位。正因为如此，当代中国的反腐败体系必须是以政党为核心的。随着法治国家的建设和公民社会的成长，反腐败也逐渐从政党扩大到国家与社会，形成政党领导下的多元行动中心反腐败体系。⑥王世谊、周义程等学者认为，作为政党行为的反腐败早就有之，经历了以毛泽东、邓小平、江泽民同志为核心和胡锦涛同志为总书记的党中央领导，形成了以思想反腐、运动反腐、制度反腐、权力反腐、体系反腐为主要特征的反腐模式。中国共产党建党初期，就制定了严格的规章，按照民主集中制原则建立严密的组织机构，为防止党内腐败奠定了重要基础。民主革命时期，中国共产党始终坚持反权力腐败，保持党的纯洁性和先进性，以整风运动形式进行思想政治教育开展反腐倡廉的“思想反腐”模式。新中国成立后，中国共产党总结经验和教训形成了以“运动反腐”为主导的反腐模式。通过整风运动，“三反”、“五反”运动，逐步完善纪律监督制约机制，党的纪律建设和纪律检查工作进入了全面发展时期。党的十一届三中全会之后，我国进入了改革开放时期。王世谊、周义程等将这一时期的反腐败和权力制约斗争分为三个阶段:第一阶段是在改革开放初期以邓小平为核心的党中央领导集体实行的以“制度反腐”为主导的反腐模式，制定了刚性法律规定，反对领导干部特殊化和经济犯罪活动的斗争，还建立健全了党政纪检监察机构及纪检法规制度。第二阶段是社会主义市场经济建设时期以江泽民为核心的党中央领导集体实行的以“权力反腐”为主导的反腐模式，在党政分开、政企分开等关系调整中，恢复和强化纪检监察专门机关的职能，以权力遏制腐败。⑦第三阶段是全面建设小康社会时期以胡锦涛为总书记的党中央领导集体实行的以“体系腐败”为主导的反腐模式，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，注重吸收多元反腐主体和采用多样化的反腐手段，形成以政党为核心，包括国家和社会在内的多元反腐体系。国家层面的反腐倡廉主要是权力的制约。西方国家的思想家们对权力制约理论进行了持续和深刻的研究。早在亚里士多德的《政治学》中就提出了政体三要素说，开创了权力制约的先河。