2021-4-9 | 公共治理论文
作者：冯霞 苏振华 周志祥
公共管理是对传统公共行政的替代，是人类社会治理模式的最新发展，是以政府为核心的公共组织运用经济的、政治的、管理的、法律的手段，配置和优化社会力量和社会资源，实现对社会公共事务的农村公共产品的供给不足，是制约农村农业发展的重要因素。解决农村公共产品的供给问题，第一要加大供给力度、增加资金投入，第二要提高公共产品的供给效率、让既定投入既定数量的公共产品能更好地满足农民的需求。新农村建设启动以来，投向农村公共产品建设的资金日趋增多，如何用好这些资金，让这些资金发挥更大的作用，更加有效地促进农村农业的发展水平、改善提高农民的生产生活条件，是新农村建设过程中有待解决的重大问题。这一问题的实质就是如何提高公共产品的供给效率。本文首先将对公共产品的供给效率进行理论解释，然后运用五个镇的数据对公共产品供给效率的影响因素进行实证分析，进而探讨提高公共产品供给效率的可能路径。
一、公共产品供给效率的理论阐释
在新农村建设中，如何让公共产品供给带来最大的效果，这关涉的是公共产品的供给效率。效率是经济活动的目的所在，经济学将效率定义为“帕累托效率”，指的是资源配置的最优状态，任何达不到“帕累托效率”的资源配置状态均有改进的余地。在规范意义上，效率是依赖于完全竞争的市场机制而得到定义的，即完全竞争的市场机制会带来经济效率的实现，福利经济学第一和第二定理证明了完全竞争是经济效率的充要条件。自由市场机制之所以有效率，一个重要原因是，从“投资———受益”这个解释框架来看，是因为在市场主体的自由选择行为(市场主体分散决策)中投资人与受益人的角色是合一的，理性的市场主体会以约束条件下的利益最大化为目标展开自己的行为，因此在充分信息的条件下，每个市场主体都会获得自身福利的最大改进，由此带来所有市场主体的福利都得到最优改进的“帕累托最优效率”状态的实现。
根据这一思想，萨缪尔森建立了公共产品的局部均衡和一般均衡理论，证明了公共产品最优配置的一般均衡条件，他的结论是，政府提供的公共产品数量在边际产量上的边际成本应等于每个人愿意为这一边际公共产品支付的税金总和。庇古和林达尔也分别建立了公共产品局部均衡模型。林达尔均衡模型①假设只有两个人A和B，A和B分配不同的税收负担提供公共产品。因为一定的公共产品需要一定的税收总额，而不同的人对同一种公共产品的评价是不同的，反映在税收上就是愿意为一定的公共产品缴纳的税收是不同的。在假设两个人都是理性人的条件下，通过相互的博弈最终总会达成一个均衡税负分配的比率。这样的均衡就叫做“林达尔价格”，在这样的价格(税负比例)下，两个人对公共产品的需求是相同的。如下图所示:纵轴表示个人A负担的公共产品成本的比例，A和B的总和为1。A所占比例为h*时，B的比例就是1－h*，这表示两者负担的税收的比例。横轴表示提供的公共产品数量，Da表示A对公共产品的需求，Db表示B对公共产品的需求。Da和Db相交的E点就是A和B同意的公共产品数量G，E点就是我们所说的“林达尔均衡”。我们知道，E点是一个局部均衡的最优点。林达尔机制是为市场化供给公共产品提供了一个逻辑上可行的解决方案，即每个个体根据自己的真实偏好和公共产品带给自己的效用来为此支付价格。相比于萨缪尔森的纯抽象分析，林达尔均衡在现实中更具可实现性。但其中存在的问题是:第一，由于公共产品具有消费的非竞争性、受益的非排他性、效用的不可分割性等特征，个体即使不支付税收也能同等地享有公共产品，据此个体不会有激励报出自己的真实需求，而只有激励隐瞒少报自己的真实需求，以减少其税负的支付额，个体的这种搭便车动机如何消除?第二，确定个体所承担的税负比例，事实上就是一个与之讨价还价的过程，这一过程是否可以实现最后达成一个大家相同的公共产品需求量是未知的。解决这两个问题的经典思路是通过激励机制设计来诱导每个人真实地表达自己的偏好。激励机制设计理论预设的问题是，在提供公共产品(集体行动)的过程中、通过一种怎样的机制设计，使得如下几个目标同时实现:(1)公共产品的供给是帕累托最优的;(2)每个人都有激励表达自己对公共产品需求的真实偏好;(3)公共产品预算是平衡的。最近几十年来，激励机制理论方兴未艾，发表了大量的文献，沿着诱导真实偏好表露这一思路，陆续提出了如格林和拉丰机制②等有影响的研究。这些研究的核心思想是设计一种机制，使得说真话即表露真实偏好是每个人的占优策略。这种以激励偏好表露为出发点的机制设计思想对于达成有效的集体行动(有效提供公共产品)极具启发性，但其中存在的问题是:其一，这些机制设计为了诱使偏好的真实表露，往往无视了资源的有效配置，且解决不了预算失衡的问题;其二，在现实社会中影响人偏好的因素非常多，远不止“价格”这一因素，这些机制设计中考虑的影响人的行为的因素太少，因而此类机制设计迄今为止在现实中还缺乏可操作性。此外，讨论公共产品效率，必然涉及到对个人效用进行加总的问题。但由于诸多的社会选择的不可能性定理的存在，将个体意愿、偏好或利益加总是不可能实现的。一种替代性的具有可操作性的解决思路是由公共选择理论给出的，其基本思想是:公共选择理论将“效率”理解为“一致同意”，市场过程其实就是一个经由讨价还价达成一致同意的过程，在关涉到公共产品的供给上，则可以通过充分广泛的协商，在群体之间达成“一致同意”，在这里，“一致同意”其实表现为主观满意程度。这事实上存在一个逻辑转换，即将帕累托效率转化为由个体意愿的满足来刻画的一致同意。根据这一理论解释，在农村公共产品的供给上，如果村民对公共产品的供给方案通过协商或者其它方式达成了一致同意，就可以认定为既定的公共产品供给最大程度地满足了农民的需求，实现了资源的最优配置①。
国内关于公共产品投资效率的实证研究尚不太多。叶敬忠②对我国东部、南部、西部和北部4个地区的农民和村干部对新农村建设的理解与需求进行了深入细致的调查研究;李剑阁③课题组就新农村建设现状调查了全国2749个村庄，通过调查分析认为农村基础设施与公共服务的现状和需求令人堪忧;樊宝洪④通过实证研究了农村公共产品影响因素以及税费改革对农村公共产品供给的影响，认为农村公共产品供给必须改革乡镇财政体制;刘义强⑤的研究指出应建立需求导向的公共产品供给制度的结构性安排;李燕凌⑥分析了影响农民公共产品需求满意度的影响因素。就农村公共产品这一领域而言，目前已有的研究尚有不足:其一，理论研究过多，实证研究过少;其二，农村公共产品供给研究过多，需求研究过少;其三，公共产品供给效率概念模糊，理论界定混乱;其四，理论和实证相结合的研究甚少，建立在严密的理论基础和客观的实证数据基础上的综合研究是我国农村公共产品投资效率研究中的薄弱环节。本项研究试图弥补已有相关研究的不足，通过采用规范意义上的效率定义，研究公共治理绩效与农村公共产品供给效率之间的关系。根据前文所述的理论逻辑，本文的理论假设是:能有效地满足村民的需求、在村民中达成了更大范围同意的公共产品的供给方案是有效率的;在农村，村民自治要求村庄里的公共事务要尽可能地在全体村民中进行协商讨论，村民治理的有效性越高，则可以认为效率的实现程度越高。我们采用农民对农村公共产品满意度来衡量农村公共产品的供给效率的实现程度，用“村委会选举民主程度”、“对村干部工作满意度”、“干群关系”、“公共事务参与机会”、“村财政了解程度”、“村财政公开度”等指标来刻画村民治理的有效性程度，通过二者之间相关性的讨论来探讨影响公共产品供给效率的因素。