2021-4-9 | 基础教育
本文作者：王金山 单位：江苏省教育厅民办教育处
一、我省民办基础教育发展现状
近年来,我省的民办基础教育事业取得了长足发展,已经成为基础教育事业的重要组成部分,在吸引社会资金投入教育事业,增加全社会的教育资源供给,促进教育的多样化发展等方面做出了较大贡献,为减轻政府财政投入的压力、推动教育体制改革创造了有益的经验,对公办学校起到了一定的促进和激励作用。截止2008年底,全省共有民办高中167所,在校生22•92万人,分别占总数的22•66%和15•29%;民办初中243所,在校生50•35万人,分别占总数的11%和18•09%;民办小学143所,在校学生25•15万人,分别占总数的2•73%和6•16%;民办幼儿园1591所,在园幼儿48•96万人,分别占总数的37•51%和27•56%。
二、当前我省民办基础教育发展中存在的问题
(一)关于法律地位问题。《民办教育促进法》规定:“民办教育事业属于公益性事业,是社会主义教育事业的组成部分”、“民办学校与公办学校具有同等的法律地位”。但在现实中,由于这些规定过于笼统,各部门理解不一,也为民办学校的发展设置了许多难以跨越的障碍。如民办学校的法人类型问题,法律并未明确规定,但2001年,国家民政部下发文件规定民办学校的法人类型应登记为民办非企业单位,这一定性并未因《民办教育促进法》的颁布而有所改变,一直沿用至今,一旦登记为民办非企业单位,民办学校的教师就只能参加企业保险,而不能参加事业保险,人为地造成民办学校与公办学校教师待遇特别是退休待遇的双重标准,严重影响了民办学校师资队伍的稳定和提高。
(二)关于政策扶持问题。《民办教育促进法》规定,政府可以采取设立专项资金资助民办学校的发展,也可以采取经费资助和出租、转让闲置的国有资产等形式对民办学校进行扶持,民办学校享受国家规定的税收优惠政策,政府对承担义务教育任务的民办学校应当拨付相应的教育经费。但目前的现状是,各地仅仅对民办学校拨付因承担义务教育任务而应享受的财政补助,此外没有其他任何形式的经济支持,法律规定的有关民办学校用地、税收优惠、信贷政策等多项实质性的鼓励扶持政策一直没有落实到位,对民办学校实行的是与企业同等的税收政策,对民办基础教育学校的政策扶持和资助缺乏制度性保障,存在着较大的随意性。
(三)关于统筹规划问题。法律规定,义务教育应由政府负全责。一方面,目前,部分地方政府对自己应当承担的义务教育责任意识不明确,使得民办教育过多地进入义务教育阶段,违背了义务教育政府负全责的本义,一些地方在民办初中和小学就读的学生比例超过20%,苏北个别地方高达40%以上,形成了畸态发展。另一方面,各地已经审批设立的民办中小学大多没有形成自己的办学特色,仍然没有摆脱公办学校管理模式的影响,管理理念落后,缺乏办学特色,单纯地依靠与公办学校比升学率来谋求发展,在品牌和特色建设上缺乏深刻的文化内涵,民办中小学与公办中小学一直处于同质竞争的格局,反映了地方政府在民办基础教育发展统筹规划方面的缺位。
(四)关于生存空间问题。近年来,我省各地采取了多种形式对公办基础教育阶段的学校办学体制改革进行了一系列的积极探索,积累了很多有益的经验。但在此过程中,一些优质公办学校改制行为的不规范,产生了不公平竞争,极大地挤压了纯民办和普通公办学校的生存空间。一方面,为支持一些优质公办学校改制,很多地方政府都会给予其若干优惠政策,如允许改制学校在本辖区范围内优先遴选优秀教师等,其直接后果是严重影响了其他公办、民办基础教育学校骨干教师队伍的稳定和办学质量的提高。另一方面,在生源急剧下降的情况下,大多数的改制学校规模却是一扩再扩,使一些纯民办学校越来越难以为继。
(五)关于合理回报问题。《民办教育促进法》及其《实施条例》规定“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校,依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策,由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定”,《民办教育促进法》及其《实施条例》实施已近5年,国家相关部门一直未能出台有关细则。由于国家税收政策的不明朗,使得一些民办学校的出资人对是否要求取得合理回报不敢明确表态。《民办教育促进法》第五十一条明确提出“民办高校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报”。《实施条例》对出资人取得合理回报的条件、计算因素等进行控制,并要求民办学校在确定出资人取得回报的比例前向社会公布学校与其办学有关的材料和财务状况,这在实际执行上比较困难。同时,《民办教育促进法》及其《实施条例》对合理回报的额度未作明确规定,造成实际运行中出资者可以通过压低办学成本、降低办学条件而取得高额回报。
(六)关于规范办学问题。一是民办基础教育学校虽然普遍建立了学校章程和决策管理机制,但是章程不够完善,而且不少学校未能做到按章办学,内部管理混乱,在财务管理、合理回报、产权归属等方面普遍存在较大隐患。二是部分学校的基本办学条件还没有完全达标,由于一些学校建校时间不长,边建设边办学的现象较为普遍,基础设施和内涵建设力度还需要进一步加大。三是教师队伍建设中,教师来源广泛,但稳定性差,缺乏就职后的继续教育培训,知识结构更新机会少,可持续发展条件不足,雇佣性质的师资管理,在职称评定、业务培训、社会活动、质量评价等方面没有与公办学校教师享有同等的权益,尤其在劳动福利和社会保障方面,待遇往往随学校经济状况而定,不如公办教师稳定,容易挫伤教师的积极性。
(七)关于规范管理问题。对于政府管理部门来说,在民办基础教育的发展上,既存在政策扶持不到位的问题,也存在规范管理不到位的问题。主要表现在:一是地方政府并没有把民办基础教育纳入教育事业的重要组成部分,也没有把民办基础教育的发展纳入到社会经济发展的总体规划中。二是对学校的决策运行、财务管理监管不力,缺乏有效的监督措施和风险防范机制,特别是对民办学校的财务风险防范不力。三是没有理顺政府管理部门与民办基础教育学校之间的关系,在如何既能保障学校办学自主权又能使学校的办学行为受到有效监督方面做得不足。
三、采取有力措施,促进我省民办基础教育事业持续、快速发展