2021-4-9 | 公共治理论文
作者：元焕芳 单位：河南科技学院
高等教育的发展历程不断证明，高校所遵循的内在逻辑是学术自治而非行政逻辑。而当前我国高校发展的根本瓶颈在于行政化的运行逻辑，因此高校内在学术逻辑的重新回归，成为高等教育进一步深化改革的必然诉求。
一、高校办学自主权落实的现实困境
１．招生权下放过于缓慢
高校作为人才培养的教育主体，自主地选拔人才应是其最基本的权利。依照美国高等教育学会前会长阿尔特巴赫教授的观点，新生入学是大学内部管理和学术活动的“核心要素”之一。我国《高校教育法》第３２条也明确规定：“高等学校根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调节系科招生比例。”然而，当前我国招生仍实行政府主导下的统一高考，执行统一分数线的招生制度，高校自主招生权仍主要掌握在政府手中。虽从２００３年开始了高校录取制度改革，但截至２０１０年，全国自主招生高校总数仅为８０所，约占全国高校总数的４％。高校自主实际录取１．６万名，录取人数仅占相关高校招生计划总数的４．３％①。即使是实行自主招生的高校，其自主权利也很有限，仅可以在当地录取线下２０分以内录取，自主招生的人数也不能超过学校年度本科招生计划总数的５％。
２．专业设置权的下放严重滞后
专业设置是高校实现人才培养这一最基本功能的主要途径。为保证高校自主享有专业设置的权利，《高校教育法》第３３条明确规定：“高等学校依法自主设置和调整学科、专业。”但现实中，由于《普通高等学校本科专业设置规定》的重重程序限制，高校不得不在有限的专业目录内选择，自主设置专业的权利仍主要控制在政府手中。即使从２００２年逐步放开对本科专业设置的限制，截至目前，仍只有北京大学、清华大学等７所高校可以自主设置本科专业。专业设置权的下放严重滞后于形势的发展，越来越不能满足高校自主发展的需要。
３．教学权下放仍需加大
教学是高校全部教育活动的核心任务。《高校教育法》第３４条明确规定：“高等学校根据教学需要，自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动。”但在现实中，往往用各种具体的政策对高校的教学权进行限制。如在教材的制订和管理上，规定“制订教材规划是国务院赋予教育部的职能，是实施教材管理的重要方法”②。同时，通过多达１５０余个高等学校学科教学指导委员会对高校的课程进行严格的控制，特别是在高校公共课程的教学计划和课程设置上，有关部门通过各种政策文件直接干涉高校的教学管理。这些都使得极为有限的高校权利受到严重挤压，造成高校探索创新的行为受到多重行政性制约。
二、高校办学自主权落实困境的公共治理维度分析
关于“治理”，全球治理委员会作了如下界定：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其公共事务的诸多方面的总合，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”③它具有如下四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种政治制度，而是持续的互动④。对于，从治理理论的角度分析，高校自主权的落实过程绝不是一个简单的权力下放活动，也不只是仅涉及政府与高校两者之间的权利再配置，更不是高校自主权下放的割裂、静态化和单向化。从公共治理的角度分析，当前高校自主权在落实的过程中突出地存在着以下问题：
１．自主权利益相关者的单一化
尽管高校办学自主权是政府下放给高校的权利，但高校自主权涉及高校公共事务的诸多方面，牵涉到高校公共事务相关的各方权益主体或利益相关者，包括高校的举办者、政府、高校、教师、行政人员、学生、校友和高校所在地区的社团、居民等。高校自主权下放和落实若无各利益相关者的参与配合，仅仅依靠政府和高校是有很大局限性的，还需要高校利益的相关者通过责、权、利的制度性安排参与进来，以促进高校自主权的落实。当前，高校自主权之所以会出现“一放就乱、一收就死”的局面，很大程度上根源于自主权仅在政府和高校这两个利益相关者之间配置，自主权的权利主体仅为政府和高校，甚至只是其中一个。高校自主权主体的单一化，大大削弱了自主权落实的相关推动力量，延缓了高校自主权顺利落实和实施的进程，甚至造成了落而不实的两难境地。可见，高校自主权利益相关者的单一化向多元化转变，有利于自主权的有效落实，有利于建立完善的高校运行机制。
２．高校自主权落实的单向化
高校自主权的落实不是简单的高等教育管理制度的制定和执行，也不是高校自主权的简单的由政府向高校的下放，而是高校自主权在以政府和高校为代表的多元主体之间的上下互动。高校自主权落实的实践证明：自主权不能简单地一放了之，其下放的过程应渐进地稳步推进，并在推动自主权落实的基础之上进行积极的上下互动。若无政府、高校、社会等相关利益者之间的互动，高校自主权的下放就是一句空话。例如在招生自主权下放的问题上，出现了社会各界对高校自身在招生过程中的公平、公正能力的质疑，这是造成当前高校自主权落而不实的重要原因所在。
３．高校自主权落实的割裂化
政府在下放高校自主权上，应一方面做到放手放权，另一方面应积极与高校协调合作，解决好高校在落实自主权过程中伴生的各类问题，特别是对高校的宏观管理监督与评价的方式和手段上要与高校进行有效的互动和协调，避免干预高校自主权的行使。但在现实中，政府、高校及其他利益相关者彼此间缺少必要的协调与合作，表现在政府对自主权的下放、放与不放、下放多少，很少与高校和其他利益相关者进行互动和协调合作。高校及其教师、学生、校友等利益相关者就如何争取相关的权利缺少必要的途径、制度和机制保障，难以发出有力的声音，高校自主权的落实处于条块割裂、孤立无助的状况中，难以就高校自主权的落实形成有效的协同效应和多方面的综合推动力量。
三、高校办学自主权落实的现实路径
１．完善高等教育法律体系