公共财政的经济内涵综述

作者：张澜涛 单位：国际关系学院

市场经济的发展,使我国政府职能和角色发生了巨大转变,财政模式从国家财政转向公共财政。因此,认知公共财政的内涵和特性,对搞好政府采购工作具有重要意义,也是政府采购改革的认知更新。

一、公共财政的经济本意

契约论认为,国家主权源于人民,属于人民。政府作为人民的代理人或受托人,必须服从人民意志,是为人民服务和谋利益的“公仆”,就必须实行公共财政。“财”指财富和货币,“政”为国家理财政策和活动。斯蒂格利茨说:“‘公共财政’是指国家或政府在市场经济中提供公共产品与服务的分配及经济活动。”随着市场经济发展,“公共财政”已成为我国财政改革的必然趋势。

(一)市场经济能够优化资源配置,却存在缺陷。社会资源优化配置是用效率和公平两个基本原则衡量。帕累托认为,市场经济中,每个人拥有福利偏好,形成自我福利感觉、选择和评价。由此,市场竞争均衡达到资源分配效率最优:一是无法再使各方境况更好;二是不再使某一方境况更好,而不使另一方境况变坏;三是交易收益已尽,没必要再交易。由于无数消费者有无数偏好,意味着帕累托效率有无数解分别与无穷多收入方式相对应。市场的价值规律必然产生普遍贫富差距扩大,表明帕累托效率缺少分配公平内涵,不考虑分配公平问题。但现实中,任何个人福利收益,都首先要求财富公平分配,没有公平,无法实现效率最优化资源配置。因此,市场经济能够实现资源优化配置,却无法实现社会公平。如马克思所说:“资本主义生产的飞跃向前发展,致使国民财富的增长与人民贫困的加重本来就是一回事”(《资本论》第一卷,第841页,人民出版社1975年)资本主义的历史证实,两极分化必导致社会矛盾激化和经济危机,如果政府片面追求市场效率,忽视公平,会使市场经济从适应生产关系变为生产力的桎梏,最终丧失效率。因此,国家必须矫正市场经济缺陷,即运用国家干预“看得见之手”弥补市场机制“看不见之手”造成的分配不公。

(二)市场无法满足公共产品需求。人们消费有两类:私人消费和公共消费。公共产品指使公众共同消费受益的产品和服务,与私人消费品相比,它具有消费非排他性、非竞争性和消费公共性等特点,会产生普遍“搭便车”的“吃白食”或“蹭吃蹭喝”现象,即市场失效。社会发展对公共产品需求增大,分配不公则导致富人与穷人对公共消费差距拉大及更多失业和贫困群体。因此,弥补市场缺陷,是公共财政重要任务。

(三)公共财政的“公共”含义。公共财政以公益为核心,不断加大公共消费的权重。

1、“公共”的本质内涵。只有国家(政府)代表和主导社会“公共利益”时,财政才有“公共”意义。中国曾是小农经济社会。马克思说:“小农经济中,劳动者自己不能代表自己,一定要别人代表他们。他们的代表一定同时是他们的主宰,是高高站在他们头上的权威,是不受任何限制的政府权力。这种权力保护他们不受其他阶级侵犯,并从上面赐予他们雨水和阳光。所以,归根到底,小农的政治表现为行政权力支配社会。”封建国家财政,是君主统治的“家国财政”,虽有“国家”之名,但为君主一家私利,没有“公共”之实。公共意识产生于资产阶级“天赋人权,自由、平等、公正、法制、秩序和财产私有制”的思想,体现了商品经济的公平交易。生活中,资本与权力天然“联姻”,使富人要比穷人更具有实力维护自身利益;相反,穷人总是弱势群体,其微小利益最易受侵害。18世纪英国有句名言:“风能进,雨能进,但国王却不能进。”其意表明,在法制的社会,即使再穷的人,其寒舍也有“神圣不可侵犯”的尊严和抵御强权的能力。而在《红楼梦》中,贾府的豪宅,风不能进,雨不能进,但皇家锦衣卫却可“奉旨”抄家。因此,“哪里没有社会公平,哪里就没有市场的平等。”(哈耶克)只有建立起维系公平正义的政法制度,才能使国家财政成为“公共财政”。

2、公平是公共财政根本标志。马克思认为,公爵与鞋匠的先天差别,要比家犬与猎犬的差别小得多。政府是掌管财政的主体,但无论“精英、清官”多么英明正确,也无论他们如何诚挚表白自己是真正代表民众利益,但一条客观“铁律”是:权力总是在“非神化”常人手中。作为人,绝不会因权位高贵而必然更加高尚或格外超凡;属于人性弱点亦然有之,他们成功仅在于后天自我塑造和仕途机会。权力能够带来更多私利,因此,英国阿克顿勋爵说:“权力使人腐败,绝对权力绝对使人腐败。”当“公仆”异化为“主人”时,必然导致以权谋私,使财政丧失公共性。哈耶克说:“正是由于市场经济的生产资料掌握在许多个独立行动的个人手里,才没有人拥有控制民众的权力,我们才能够以个人权利来自主行事。”孟德斯鸠说:“只有国家权力不被滥用时,人民才有自由和平等。”由此:评判政府执政好坏,并不是它代表多少民众利益或职权大小,而是它能否向社会提供充足的公共产品。

3、全体公民利益的集合。公共财政不仅仅体现某些局部个人利益或某些人代表的“公共”利益,而是体现全体社会成员个人利益集合的社会共同利益,它保护和促进私人利益,而不是与私人利益对立,更不危害个人利益。它不是虚无缥缈的口号,更不是某些“精英”的臆想或“政绩”。

(1)人的本质是社会人,具有共性和共同利益,恩格斯说:“一切人,作为人来说,都有某些共同点”。这种共同点构成公共利益的基础。

(2)公共利益是“私人利益的社会化”,体现公共财政“以民利为本”。哈贝马斯说:“就其私人来讲,资产阶级的个人既是财产和人格的私有者,又是社会总资本和民众集体中的一员;既是资产者,又是个人。因此,成熟市场经济国家的公共领域永远是建立在组合为公众的私人所具有的双重角色,即作为物主和人、个体性和社会性、私人和公共相统一的基础之上。”穆勒认为:个人才是最真实的存在,个人是社会共同体,如民族、国家、社团或家族的组成基因。国家的价值,归根结底还在组成它的全体个人的价值。凡一切聪明或有用事物的发端总是也必然是出自具体个人。韦伯认为,在当代,谋求利润最大化的企业资本经营变得越来越依靠可依赖和可预测的国家机构,而国家的生命活力从来就是来源于企业和民众的税收。两者为了彼此生存,在繁衍和发展道路上日趋相互依赖、相互作用。可见,公共财政就是建立在公众的私人,或私人的公众双重利益基础之上。其中,私利是公共利益基因和公共财政的源泉,公共利益是为了满足民众个人的社会需求。两者不是对立或相互否定,而是相得益彰。因此,公共财政是“民利为源,民生为本;取之于民,用之于民”。公共财政的关键在于公共权力执掌者是否出于公心、公理和公益,是否公平、公正、公开的交易。