2021-4-9 | 社会文化论文
作者：杨立青 单位：武汉大学政治与公共管理学院
改革开放以来，随着计划体制的解体和市场体制的建立，我国经济社会出现了深刻的转型。这种转型的主要结果之一，就是“社会”开始实现与国家(政府)、市场的分离，并成为一个相对独立的领域，各类社会组织因此也蓬勃兴起，影响日益扩展。与此同时，随着政府职能转变、机构改革以及服务型政府建设目标的出现，作为服务型政府的重要方面，公共文化服务体系建设近年来取得了很大成就，但由于过于依赖政府的力量，这制约了其更大发展。因此，从“治理”的角度来研究社会文化组织与公共文化服务的内在关系，对于形成公共文化服务体系的“多元共建”格局，不但有理论价值，更有实践意义。需要说明的是，“社会组织”是我国特有的用法，一般是指具有非营利性、非政府性和社会性的各种组织形式，包括社会团体、民办非企业单位、基金会及各类草根组织等。与之相似的概念有民间组织、非营利(盈利)组织、非政府组织等十多种。党的十六届六中全会、十七大用“社会组织”取代“民间组织”等概念，自此以后，“社会组织”在政府管理实务中被广泛使用，学界也开始沿用这个概念。相应地，本文所谓的“社会文化组织”其实是“文化类社会组织”的别称，主要包括文化艺术、广播电影电视、新闻出版、文物博物等领域的社会组织。
一、社会组织与公共服务:基于“治理”的视野
作为公共行政或公共管理的一个核心概念，“公共服务”长期以来都受到了社会、政府及学界的关注与重视。在陈庆云看来，所谓公共服务，是指那些不以营利(不以追求利润最大化)为目的，旨在有效地增进公平、推进合理分配、协调公共利益的调控活动。［1］从公共服务的提供方来看，政府无疑是其中的核心主体。这既与政府的历史起源及其合法性基础联系在一起，也与政府作为国家、社会的最大公共部门的职能、能力等息息相关。从历史起源上说，政府的出现，从根本上说源于社会的需要，确切地讲，是源于国家、社会对公共权威、公共权力部门的需要。这种需要在人类出现利益分化和阶级分化之后，既可体现为一种统治，也可体现为一种管理，或者体现为一种公共意义上的社会保护和社会服务。张康之依此提出了统治型、管理型和服务型政府的比较分析框架，指出人类历史的发展，可看作是从统治为主导的模式向以管理为主导的模式转化的过程，即统治与管理的此消彼长;而随着公共管理实践领域的扩大、管理行政弊端的暴露以及治理理念日益被人们所接受，正在兴起的是全新的服务行政模式，与之相对应的是“服务型政府”。［2］而从政府作为社会的最大公共部门的职能和能力来看，“公共服务”从一开始就是政府的核心职能之一，也构成了政府存在合法性的主要来源。如被认为最早对政府下定义的罗杰•威廉斯就说过:政府是表达社会意愿的具体机构，是为公众服务的联合体，目的纯粹在于增进人民的福利。洛克在《政府论》中也提出，政府是一种责任，其目的是保证公民人身和财产的安全，也就是提供一种社会救济服务。因此，无论是卢梭“社会契约论”意义上的政府，还是政府在统治行政和管理行政中本身就存在的服务内容，公共服务都构成了政府最为主要的职能之一。之所以如此，除了基于维持政治统治和社会秩序的需要，另外一个主要因素在于政府所掌控的庞大的社会资源，使其具备了为社会提供公共服务的能力。
从“能力”的角度来探讨政府的公共服务职能，尽管在目前的服务型政府论述中并不多见，但无疑是最有解释力的研究路向之一。近世以来，现代民主制度的出现和日趋成熟，使政府具有了更多的程序合法性和民意支持，同时公共财政的集聚、组织系统的严密以及管理运转模式的相对有效，这些“能力”都构成了政府是提供公共服务的核心主体的基础性条件。然而，正如陈庆云所指出的那样，政府管理是公共管理的主角，但社会公共事务管理还需要若干配角，“西方70年代的行政改革给人们的启迪之一是:随着社会进步，特别是科学技术迅速发展，人们越来越深刻地认识到，在处理政府与市场、政府与社会、政府与公众的关系上，传统意义上的政府职能将发生变化，政府会把更多职能以多种形式下放给社会中那些非政府、非营利组织承担，这些组织不仅要提供公共产品与公共服务，而且要承担对社会公共事务的管理”［3］。这种多元主体共同参与公共事务管理的历史进程，便是近年来兴起的“治理”潮流。就词源学上看，英文中的“治理”源于拉丁文和古希腊语，意为控制、引导和操纵，长期以来它和“统治”一词交叉使用，并主要用于与国家的公共事务相关的管理活动中。20世纪90年代以来，“治理”被广泛运用于政治、经济和社会领域，它的兴起标志着一种新的政府管理方式的出现:“治理标志着政府管理含义的变化，指的是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式。”［4］这种新的政府管理的本质在于它所倚重的统治机制并不靠政府的权威或制裁，而强调围绕公共事务，寻求社会组织的自治以及政府与社会的合作。因此，全球治理委员会对“治理”的权威性定义是:治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。正如有些论者所总结的那样，治理的内涵与实质主要是:第一，治理意味着政府组织已不是唯一的治理主体，治理承担者从政府扩展到政府以外的公共机构和私人机构;第二，治理中的权力运行方向从单向度的自上而下的统治，转向上下互动、彼此合作、相互协商的多元关系;第三，形成了从事公共事务的多中心的社会网络组织治理体系;第四，政府治理的策略和工具也发生了转变。［5］显而易见，基于政府的性质、职能与能力，在公共事务的治理上，政府不仅是其核心主体，而且对社会发展负有主要责任。但同时，基于治理本身的内在困难，也基于政府能力和市场机能的有限性，在政府和市场这两大核心主体之外，必须引入非政府的公共组织，引发更大范围的公众参与，才能达致一种“善治”的格局。由此出发，非政府、非营利的社会组织在公共事务管理中不可或缺的功能与作用，不仅得到了人们更深刻的认识，而且其历史地位也获得了历史性的提升。这可以说是“治理”理论所引致的最主要成果之一。