我国互联网管理机制研究

本文作者：韦柳融 王融 单位：信息产业部电信研究院通信政策与管理研究所

中国互联网管理的主体———管理机构据不完全统计,目前我国政府参与互联网管理的部门已达到16个之多。从各机构管理的目的看,基本可以把这些相关的互联网管理部门分为两大类,一类是互联网安全管理部门,一类是互联网经济/应用管理部门。此外,从各机构管理的范围,我们还可以把每类进一步细分为综合管理部门和专项管理部门。根据各管理部门的管理职权侧重的一个分类。此外,国务院法制办也是一个重要的互联网管理部门,它的主要职责是负责协调有关部门制定和完善加强互联网管理的有关法律法规。大多数的互联网经济/应用管理部门同时都负有互联网内容安全管理的职责,而且这是一个极其重要的职责。

中国互联网管理的法制建设

为了促进互联网的进一步发展,规范互联网服务提供者和互联网用户的行为,为互联网管理提供法律依据,到目前为止,我国已先后制定了27部法律、法规和规章。根据对我国互联网管理法规体系的纵向(法律效力)、横向(主管)体系的研究,可以归纳出我国互联网管理法规体系的以下特点:

(1)我国互联网管理法规纵向体系呈金字塔状,行政性法规构成大部,而第三效力阶位的部门规章主要以互联网内容管理规章为主。处于效力最高级别的法律仅有2部———一部《电子签名法》和一部与法律效力阶位一致的全国人大常委会作出有关打击网络犯罪的决定。调整互联网法律关系的规范主要是国务院及其组成部门制定的行政性法律。国务院条例共有7部。第三效力阶位的部门规章共有18部,其中有7部规章是对互联网内容进行管理的规章,包括《互联网新闻信息服务管理办法》、《互联网出版管理暂行规定》、《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》等。各政府部门出于对互联网中涉及本部门职能范围的内容管理需要,都出台了相应的部门规章。这些内容管理规章的显著特点是在形式上表现为业务规章,除了电子公告业务以外,其他的管理规章无一例外都设置了前置审批制度。

(2)从横向体系看,所明确的各行政部门职责分工较为清晰,但也不乏重叠。由于负有内容监管职责的行政部门采取了专项业务准入的方式,在准入环节出现了部门职责重叠的现象。例如:文化部对于文化产品的管理、国家版权局对于互联网出版业务的管理以及广电总局对于互联网传播视听节目的管理,由于在管理对象界定上的重合,造成了管理的重叠。

(3)此外从法规颁布的时间看,显然,从2004年以后互联网法制建设的速度明显加快。2004年~2006年这一时期互联网法制建设明显有两个特征:一是大量互联网内容管理部门规章出台,包括《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》、《互联网新闻信息服务管理规定》等;二是关于互联网应用的管理法规出台,包括《电子签名法》、《信息网络传播权保护条例》、《互联网著作权行政保护办法》等,这也表明近期互联网管理的热点是互联网内容监管和互联网应用规范。

中国互联网管理的客体———主要管理领域

根据我国现行的互联网管理法规,可以把互联网管理的客体划分为9大领域:互联网资源管理领域、互联网网络犯罪管理领域、互联网保密管理领域、互联网网络安全管理领域、互联网内容监管领域、互联网业务管理领域、互联网著作权管理领域、反垃圾邮件管理领域、电子商务管理领域。其中,互联网网络犯罪管理领域、互联网保密管理领域、互联网网络安全管理领域、互联网内容监管领域侧重于互联网网络信息安全管理大领域,而互联网业务管理领域、互联网著作权管理领域、反垃圾邮件管理领域、电子商务管理领域更侧重于互联网的应用管理。此外,从各领域相应的管理法规看,互联网内容和业务是互联网管理的重点。

中国互联网管理的主要措施

目前对互联网进行管理主要是通过颁布法规确立制度,根据制度对相关的网站、业务提供者和用户等进行管理。参照各领域的管理法规,我们整理出互联网各领域的主要管理制度。许可审批和备案制度已成为目前互联网管理的主要制度。除贯彻执行上述管理制度外,为了能够更及时发现问题并对其进行有效地处理,相关部门还建立了一些网络监测平台、网络信息数据库等作为辅助手段,比如信息产业部建设管理的网络安全与技术平台、网站备案数据库、IP地址数据库,工商管理部门建设管理的红盾数据库等,帮助进行管理。

中国互联网管理体制目前面临的问题

尽管目前我国政府对互联网管理非常重视,出台了大量的法律、法规和规章,投入了相当的人力与物力,但总体来说,我国的互联网监管仍存在如下问题:

首先,从管理的动机看,我国目前的互联网管理更重视安全管理,而对促进发展、经济管理有所忽视。从上文对我国互联网管理部门、管理法规的分析可以看出,我国互联网安全管理部门众多,在数量上甚至略微超过经济管理部门;按照其目前颁布的法规看,大多数专项内容/应用管理部门更多的是侧重于内容安全的监管,从这个角度讲,互联网安全的管理部门大大超过了经济管理部门。信息产业部门虽然是互联网行业的主管部门,但目前其进行的大量工作都是为其他部门的网络信息安全管理作铺垫的,其管理行为很少涉及经济方面。此外,对于促进和协调互联网发展、加强互联网的经济管理始终没有一个综合统筹、制定规划的部门。对于如何协调网络信息安全管理和互联网发展之间的关系,更没有一个明确的说法。当两者之间发生冲突时,究竟应该如何处理?

其次,从管理的主体看,我国虽然有多个部门参与互联网的监管,彼此之间也有较为清晰的职责分工,但是各部门之间的监管边界不清,在很多地方出现重叠,特别是在那些新兴的技术和业务上。由于各部门的管理尺度不一,管理强度不一,使得互联网监管有整体走严的趋势,这在很大程度上制约了我国互联网的发展。同时,各部门的监管也缺乏整合优势,各自为阵,彼此建立的数据库、监测系统、监管体系之间互不沟通,缺乏协调和联动机制,这既增加了监管的信息获取成本、执法成本,又使得监管往往达不到其应有的效果。

再次,从管理的客体看,我国目前虽然互联网管理法规众多,但仍然有一些领域尚存在管理空白,如电子商务规则、电子支付、个人隐私权保护、未成年人保护等等。这些法规的缺失极大地影响了我国互联网的发展。从管理的方式看,我国目前的互联网监管大多采用以业务准入为主的制度管理模式,重事前、轻事中、事后,这种管理方式不利于激发互联网市场活力。此外,我国互联网监管多部门规章,少法律文件,这使得我国的互联网监管往往代表管理部门的单一利益,不能形成社会多数的合意、监管互联网各方利益,因此,这就使得我国的互联网监管“重管理,少扶持”,极度缺乏为促进业务发展而出台的权利义务规范性法律法规。