互联网管理创新思索

本文作者：钟瑛 单位：华中科技大学新闻与信息传播学院

自互联网进入中国后,我国政府始终积极管理,以保证网络健康发展,但效果并不理想。根据中国互联网违法和不良信息举报中心统计,2009年1月到6月,累计受理举报信息达187749次,同比增长46%,互联网不良信息进一步泛滥。[1]网络不良信息屡禁不止,根本原因在于我国互联网管理模式、原则与方法皆落后于现有互联网的发展实际。要扭转这种被动局面,就需要在管理模式、管理原则与管理方法上不断创新,建立起网络管理的长效机制。

一、互联网管理模式分析

1•互联网管理模式分类

目前各国对互联网的管理分为两种类型,一种是政府主导型模式,一种是政府指导行业自律型模式,前者强调政府在网络管理中的作用,通过政府立法、司法以及网络过滤技术进行网络管理,代表性国家如新加坡、德国、澳大利亚等。后者在政府指导之下,倚重网络行业的自律进行管理,在基本法律框架之下,尊重网络行业的分级制度、自律规范等,代表性国家如美国、英国、加拿大、日本等。[2]国际上,这两种管理模式都存在一定的缺陷。政府指导行业自律型模式当中,网络管理主要凭借网络行业与个人的道德自律行为,但由于信息不对称和激励不相容的问题,在出现利益冲突时,企业与个人通常从自身利益出发,很难找到纳什平衡点,从而达成一致协议。另外,即使达成了一致的协议,由于没有人来保证具体的实施,也会导致协议难以得到具体落实。因此,这种完全分散的网络管制方法很难实行。在政府主导型的管理模式中,政府同样会遇到不利因素。首先,没有一个政府可以单独完全管制互联网,因此,在分散管制中出现的协调问题现在被放在政府面前。为了进行网络管制,所有政府之间需要进行协调,目前解决协调问题的途径还不确定,主要是因为政府对于执法机制无法达成共识。其次,就算有明确的政府机制,对于政府来说执法也不是一件容易的事。因为尽管政府可以对合作途径达成共识,但是制定统一的规则和执法程序却相当困难。如果政府在创建一个管制系统的时候忽略了私人企业的偏好和利益,私人企业就会运用其所拥有的技术来规避政府管制。另外,信息和技术的不对称与网络变化的高速度很可能使政府的控制变得无比困难。相反,如果私人企业试图采用他们自身的管制系统,消费者和其他政治团体就会对政府施加压力要求其干预。最后,该模式涉及到如何为专门设立的管制机构融资的问题。[3]

2•我国的互联网管理模式与创新

我国现阶段采取的网络管理模式,是自上而下政府主导型模式,这种模式正如上面所述,存在一些不足之处,如多头指挥,走一步看一步的“事后监管”,具体实施效果不佳等。这种管理模式的理念与思想仍未脱离我国对传统媒体的管理窠臼,对网络媒介活动的管理是一种分层级进行的监管体制。虽然在整体上的管理目标与方法手段都是一致的,但是仍不能避免在具体管理问题上的推委与模糊情况。这在一定程度上形成了结构性的矛盾,制约着我国互联网络的健康有序发展。政府主导的管理模式使我国的互联网管理不得不依赖于行政管理,而互联网本身不同于一般的媒介,它已然不是单纯的传播工具,其功能已重新定位,这就必然造成管理目标和价值的混乱。一方面,媒介管理更多地依赖于公文、会议等行政方式实施决策和管理,明显地带有人治和长官意志的色彩。而另一方面逐步商业化并走向市场的互联网已形成一种独特的经济模式,它必须接受价值规律、市场规律的调节,也必须遵循自身发展规律的制约。这两方面混合所造成的结果是管理的滞后和互联网产业的无序发展。因此,为了进一步促进我国互联网管理,应适时转变观念,推进管理模式创新。在不断改善互联网管理中,我国的网络管理模式既要改变传统政府主导型的严格管理模式,也不能照搬某些欧美国家那种自下而上的行业自律为主的模式,而是要在政府引导下多方共治的模式。简而言之,就是政府引导加行业自律再加上社会第三团体监督的模式。这种模式近似于以法国为代表的政府与行业共同管理的模式,但又有区别,即它更讲求政府的服务引导功能、行业的自律功能,还有社会第三团体的监督功能。这里的第三团体从狭义上讲就是网络媒体的行业协会,广义上包括网民、社会其他团体乃至整个社会的共同监督。

二、互联网管理的原则分析

1•欧盟互联网管理原则分析

互联网管理原则是保证互联网正确得到监管与发展的一条底线,是制定与实施一些网络管理措施的准则。在管制原则上,我国管制机构对于互联网内容管制主要采用“事后”管制而非预防性的“事前”,管制“往往是在确实损害相关利益方的利益时,才开始制定相关政策,而不是根据相关的规范制度从一开始就进行有效地规范”,这就造成管理效果非常不明显,且很容易造成管制推行困难。[3]欧盟在网络管理方面主要遵循三原则:表达自由原则、比例原则、尊重隐私原则。表达自由原则与尊重隐私原则容易理解,这里主要解释一下比例原则。所谓比例原则是指,公权力的行使与其所意欲实现的目的之间应该有合理的比例。即,目的和手段之间必须成正比例,国家和政府的干预不能过度。对于如何规范网络信息,欧盟不太信任法律,而是强调建立在行业自律基础上的合作,强调政府与业界的合作,鼓励业界建立道德及分级标准,强调与网络使用者的合作,使其知晓上网风险和规避有害信息的方法等。在此三原则的指引下,欧盟的互联网管理颇具成效。

2•我国互联网管理原则的确立

和欧盟相比,我国互联网在管理原则上观念陈旧。借鉴欧盟的经验、考虑我国互联网的管理实际,当前我们最需要优先确定的互联网管理原则主要有以下三条:有限管理原则,最大效益原则与利益平衡原则。有限管理原则与欧盟的比例原则相似,它来源于新公共管理理论。新公共管理理论认为,管理的主体不仅仅是政府,而应该包括政府、非政府公共组织在内的多元化主体,政府应把一部分社会公共事务管理的权利由政府下放给社会,甚至包括私人企业组织生产。全球治理委员会也曾发表过一份题为“我们的全球伙伴关系”的研究报告,该报告对治理做出如下界定:治理是各公共的或私人的,个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和,它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程,它既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则,也包括各种人们同意或符合其利益的非正式的制度安排。[4]这种管理原则正是要政府充分利用各种非政府组织和个人,实施对网络的共同监督与管理,这不但能节省巨大的行政管理资源,也必将大大地提高管理的效率。