2021-4-9 | 乡村经济论文
本文作者：李莉 单位：贵州财经学院
一、退耕还林与经济发展的互动关系分析
1.退耕还林对乡村经济的推动作用。退耕还林是国家通过计划方式对土地资源进行的重新配置,其对区域经济发展、农民收入和保持区域可持续发展能力都具有十分重要的作用。第一,它促进了乡村土地利用结构调整。退耕还林以植被的恢复建设为突破口,遵循土地利用社会、经济、生态效益兼顾的原则,从实际出发,因地制宜,有计划、有步骤地退耕还林和绿化荒山荒地,恢复林地植被改善当地生态环境,优化土地利用结构,促进耕地、林地的合理配置,将原来坡度大、路程远、水土流失严重的低产坡耕地转向植树造林。虽然耕地面积减少了,但改变了过去的只种植粮食作物,广种薄收的落后农业耕作方法和技术,逐步向多种经营、优质高产、精耕细作的方向发展,使土地利用效率大幅度提高。第二,促进农村劳动力的合理流转。退耕还林减少耕地,促进农村劳动力的合理流转,带动农村劳动力结构的变化。退耕还林后,更多的劳动力从事第三产业和其他相关产业,促进农民增收。退耕还林还引导农村剩余劳动力向城市流动,加速了农村人口城镇化,劳动力内部发生了结构调整。第三,促进农业产业结构调整。退耕还林,封山育林促进了以土地资源为中心的农业资源的重新配置,为产业结构的顺利调整提供了必要条件,顺应了农村产业结构调整的要求,增加了农村经济发展的活力和后劲。第四,重建良好生态系统、优化投资环境。退耕还林工程的实施,极大地推动了旅游业的发展,给当地经济带来了良好的发展势头,对招商引资也起到积极作用,特别对当地特产、民俗风情、旅游胜地都带来了前所未有的改变。
2.退耕还林对乡村经济发展的制约。目前,在民族地区退耕还林的实际工作中,遇到了一些困难,具体来讲,有这样几方面:首先,退耕还林中农民收入持续增长面临的困难。目前,退耕还林所覆盖的地区,农民收入不高,处在温饱的交界点上,因此,农民更看重短期收益与眼前利益。实施退耕还林后,农民的耕地面积日渐减少而退耕还林的补助只有几年时限,农民经济持续增长将受到更加严峻的挑战。因此,在增加收入和实施退耕还林的选择中,很多农民就选择了复垦,使退耕还林工作前功尽弃。第二,退耕还林在一定程度上加剧了地方财政的紧张。按我国有关规定,退耕还林中中央财政支出部分必须全部以钱粮的形式兑现给农民,具体业务部门的工作经费由地方财政支出,由于后者很难在地方财政开支,造成业务部门无专项工作经费的困难局面。而林业部门承担的工作责任却极大,从设计到施工、调动种苗,检查验收等各个环节需付出大量的人力物力,长此以往,必将直接影响到工程的进度和质量。第三,退耕还林对乡村企业材料供应方面的制约。退耕还林中的天然林是严禁砍伐的,经济林可以间伐。但由于经济林的砍伐有严格的审批制度和砍伐量,再加上经济林的生长期限较长,一般需要四年才能长到直径20cm左右的能够发挥经济效应的树林。导致许多木材加工企业由于没有原材料而长时间处于停产状态。这在一定程度上制约了当地经济的发展。
二、退耕还林工程中存在的问题分析
1.政策方面:首先是补助问题。按照国务院《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》规定,粮食和现金补助年限按8年计算,对于生态林8年之后的补助问题,目前国家尚未作出规定。其次,退耕还林所获补助相对于实际劳作的收入是比较低的,因此部分群众不愿意实施退耕还林。第三,对于家庭人口较多的少数民族地区,退耕还林产生了大量剩余劳动力,可能引发社会的一些不安定因素。第四,种苗补助问题。按照国务院《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》规定,种苗和造林费补助标准为50元/亩,干旱、半干旱地区若遇到干旱等特大自然灾害确需补植或重新造林的,国家酌情给予补助。50元的种苗补助,不抵农民工一天的劳务报酬,所以没有人愿意造林,上报数据时只能按照当初计划的数据虚报。第五,退耕还林与荒山造林的比例问题。国务院规定,在完成退耕还林任务时,要相应的完成一定比例的荒山造林。这种硬性搭配,显然不符合实际,因为有的地方有坡耕地,不一定就有相同比例的荒山,对此群众反映强烈。第六,退耕还林对农民收入的影响。从政策面看,退耕还林增加了农民收入,但具体到点上,由于部分地区“白条、拖欠”现象,“生态贫民”仍然大量存在。第七,配套资金问题。但凡实施的各类项目,中央都要求地方拿出配套资金,其实有些地方根本没有配套资金,因此实施困难。
2.实施方面:首先是政府行为。根据调查,一些地方存在着领导不到位,宣传不深入,规划不科学,对政策掌握不准,对退耕地未完全造册,官本本位主义严重,实施退耕还林监管不到位等问题。第二,基层林业单位工作经费和工作负荷。退耕还林项目资金经过多级部门的卡、扣之后,实际到达基层林业单位的并不多,而基层林业单位却是实际的操作者,在工作负荷大,工作经费紧张的情况,多数基层单位的职工都在“放养”。第三,农民行为。由于农民多数对政策认识不够,追求直接的经济利益,对退耕地的复垦可能性较大,破坏严重。第四,技术支撑问题。一方面,在边远的少数民族地区,本身技术力量就薄弱,而有技术力量的上级部门并不太愿意到这“穷乡僻壤”的地方去指导工作,工程实施从开始就没有技术保障。另一方面,多数项目实施时并不考虑少数民族文化因素,对少数民族群众的一些日常习俗等视而不见,导致实施过程中和实施后没有技术支撑。
3.配套措施方面:(1)产业支撑。部分地方把退耕还林项目作为一个独立的项目来实施,只考虑如何从上级争取资金,缺乏对整体产业结构的了解,致使退耕还林工程实施后,农民的生计问题出现危机,部分群众的生活不是比以前好,而是比以前更差。(2)剩余劳动力。退耕还林使很多劳动力失去了劳动的场所,成为剩余劳动力,劳动力怎么转移并没有很好的解决方法。(3)林地权流转。对于退耕后的林地,将来将怎样流转,目前没有很明确的规定,以致退耕还林的管护质量比较差。在调查中,我们了解到农户实际上对林业的产权只有“监护权”和收益权,没有所有权和处分权。这就造成了在退耕还林中“重栽种、轻管护”的现象。(4)粮食问题。许多民族和地区人口在今后很长一段时期内仍在持续增长。因此地方政府上报数据是退耕还林面积和粮食产量“双提高”,但人均提高并不明显,甚至负增长。
4.资金方面:这里就仅讨论配套资金与退耕还林工程的关系。就一般性而言,各类项目的国债资金和地方配套资金在5∶1到1∶1之间,如果这笔资金如数下拨到项目实施单位也能保证基础上质量。但是,由于各级对资金都有扣留,实际到了实施工程的人员手中剩余较少,无法保质保量完成工作。另一方面,地方配套资金纯属空中楼阁,一些贫困县,连工资都主要靠转移支付资金解决,根本没有剩余资金配套。总之,配套资金直接反映了乡村经济的发展状况。乡村经济发展状况差,退耕还林工程实施的质量就差:反之,退耕还林工程实施的质量就好。