统计发展实施模式与进度

作者：陈梦根      单位：北京师范大学国民核算研究院

近年来，在由联合国、世界银行等发起设立的21世纪促进发展的统计伙伴关系(PARIS21)及其他国际组织的倡导下，旨在提升统计能力的国家统计发展战略(NSDS)问题备受关注，成为一国加强统计能力建设的核心平台，制定和实施NSDS已成为各国政府加强统计能力建设的核心政策。陈梦根(2008)从设计的角度对NSDS的内涵、基本原则、核心要素和工作步骤等内容作了系统阐述［1］。本文将从实施的角度进一步探讨NSDS的实施模式、实践进展和国际经验，评估中国开展NSDS工作的行动进展，并对中国加快实施NSDS和加强统计能力建设提出若干政策建议。

一、NSDS实施模式

NSDS旨在设计与实施一个发展统计的国家战略，以提高统计能力，改进统计体系的绩效。NSDS覆盖整个国家统计，遵循战略管理和公共统计的通用原则，为一国加强统计能力建设指明了途径，是一国为发展统计所实施的未来4－5年的一整套战略举措和一系列行动计划［2］。各国在创建和实施NSDS时应对战略过程进行细致周密的计划和管理，如图1所示，完整的NSDS过程一般包括以下五个环节:(1)创建NSDS、制定路线图;(2)国家统计能力评估;(3)提出国家统计体系发展的愿景、使命;(4)制定NSDS实施的行动计划;(5)战略实施、监控和评价。NSDS每一个阶段都包含大量的细致工作，创建和实施NSDS必须高度重视过程管理。好的战略关键在于执行，通过采纳相应的行动计划以实现战略规划目标，并确保这些改进的可持续性，战略实施是NSDS过程管理中最重要的环节［1］。实施NSDS一般需要政府强有力的政治支持来加以推动，动员更多的资源支持，才能取得最大成效。从实践上看，实施NSDS主要有两种模式:

1.单部门模式

所谓单部门模式(sector－wideapproach)，是指特定部门为了提升能力和改善服务供给，在本系统整体或局部领域实施发展战略规划的一种形式。在该模式下，发展战略规划一般由本部门统一领导，包括经费收支和政策部署，教育、医疗卫生和农业等领域实施发展战略规划时常常采用单部门模式［3］。该模式的主要特征有:(1)战略规划仅限于覆盖本部门，政策框架保持前后一致;(2)本部门最高行政机关领导战略制定与实施过程;(3)利益相关者和捐助方纳入本部门战略规划体系;(4)部门内采用统一的战略实施机制和行动计划。

2.全系统模式

所谓全系统模式(system－wideapproach)，是按一定程序以跨部门的综合、协调的方式实施某项战略规划的形式。在全系统模式下，NSDS一般从国家(统计委员会)的层面来开展相关工作。全系统模式的关键要素包括:(1)制定了一个清晰的NSDS规划文本，并获得强大的政治支持，由国家层面的机构领导实施;(2)跨部门对话协调机制，增进各部门统计工作的共识和一致行动;(3)与利益相关者的磋商机制，包括用户、捐赠者、独立研究机构等;(4)组织保证，包括人员培训和机构调整方案、组织结构与制度框架(法律、政策、制度文化、管理变化的能力);(5)绩效监测系统，测度、评估与报告统计系统进步(强化可计量性);(6)与战略规划对应的中长期预算方案，对战略资源做出系统安排，包括融资机制、政府预算及会计审计系统。从目标上看，所有关键要素旨在可持续地提升国家统计能力，改善本国统计产品与服务(见图2)。在全系统模式下，NSDS高度重视监测、评估和报告工作，以便及时了解战略实施的动态进展［3］。具体包括以下内容:(1)战略规划与工作计划的执行情况(包括统计协调机制的功能发挥状况);(2)(统计局之外的)其他部门统计发展战略实施的效果;(3)投入、行动和产出;(4)财务管理系统;(5)统计能力建设的结果;(6)最终结果或影响(如减贫目标是否实现或国家发展规划实施状况以及社会影响等)。

3.优劣比较

一般地，采用单部门模式实施发展战略的好处在于:(1)规划实施具有强有力的行政控制，战略成功的概率更大;(2)便于资源分配和政策实施，降低协调成本;(3)战略实施报告与反馈路径明确，减少多头报告和部门协调工作，降低交易成本，避免重复劳动;(4)便于在较短时间内取得成效，增加改革的动能和政策砝码。若一国统计行政部门涵盖了本国统计体系的主体或绝大部分业务，实施NSDS可以采用单部门模式，或者是针对某个统计项目的改进方案(如房价统计改进项目、CPI统计改革方案等)，也可以采用这一模式［3］。

对多数国家而言，统计系统不同于教育、医疗卫生和农业等部门，这些部门业务更多地局限于本部门之内，而统计工作与其他部门的联系更紧密，财政、金融、教育、农业、医疗卫生等部门一般都有相对独立的统计业务和机构［3］。NSDS采用单部门实施模式缺点明显:其一，规划方案仅从本部门出发，未能考虑其他部门统计需求，对统计发展(包括愿景、目标、产品、服务等)不易形成更广泛的共识;其二，缺乏与其他部门统计工作的协调，难以建立一致性框架来指导统计工作，易造成重复建设;其三，单部门模式下NSDS可能与国家其他发展规划、其他部门统计发展方案脱节或步调不一致，可持续性较差。全系统模式着眼于一国整个统计体系，不仅包括以国家统计局或统计办公室形式存在的综合统计系统，也包括存在于金融、财政、海关、教育、医疗卫生、农业等职能部门或专业领域中的统计工作系统，通过实施协调一致的战略规划，全面提升本国统计能力。在国际实践中，多数国家采用全系统模式实施NSDS［2］。其优点在于:第一，由于统计工作分散于不同部门，各部门独立、分散地采取不同行动方案改进统计产品与服务，彼此缺乏沟通与协调，容易造成重复建设，全系统模式将国家统计体系纳入统一战略框架，有助于协调各部门行动，以有限资源最大限度地促进统计发展，提高统计资源利用效率;第二，全系统模式高度重视战略协调机制，有助于形成更广泛的共识，调动所有利益相关者的积极性，更妥善地确定、安排统计改革的优先次序，寻求最大公约数，实现统计能力建设的最优化发展;第三，全系统模式获得的认可度高于独立方案，有助于扩大(部门间)协同效应，确保NSDS与政府其他政策相一致，增强改革持续动力;第四，全系统模式着眼于从整体上提升一国统计能力，有助于提升统计改进行动的公众关注度，确保统计系统绩效改善的有效性和可持续性。

二、NSDS国际实践

(一)历程回顾

1.早期发展阶段为了帮助各国开展统计能力建设，联合国、世界银行、国际货币基金组织(IMF)和欧盟委员会于1999年11月18－19日在巴黎联合举办了一次会议，发起建立了21世纪促进发展的统计伙伴关系(PARIS21)。此后，PARIS21与世界银行、IMF等国际组织一起倡导和帮助发展中国家创建和实施NSDS，以改善本国统计体系的绩效。2004年2月，在摩洛哥马拉喀什召开的第二届国际发展成果管理圆桌会议通过了《马拉喀什统计行动计划(MAPS)》，呼吁各国制定统计发展战略，为加强国家统计能力建设提供一个平台。