证券法公开制度的改动建议

信息是证券市场正常运行和功能得以有效发挥的基础，信息得以公正、透明、及时、准确和完整地披露，对证券市场的秩序和投资者利益保护相当重要。信息不对称的现象在整个证券市场普遍存在，而这种不对称的现象会造成市场主体逆向选择、道德风险等危险发生。因此，为了改善市场功能，抑制这些弊端的不利影响，政府需要对信息披露进行管制。[1]

我国证券立法对信息公开制度一向重视，从证券法的制定到修改，我国都将公开原则置于三公原则的首位。而在法律规范的实质内容上，对证券市场当事人的披露义务、监管机构的监督义务、需要公布的文件内容及其格式、披露程序和相关人员的法律责任都作出了规定，并在上一次修改时要求对实际控制人进行披露，使之从幕后走向台前。另外，修改后的证券法还增加了对公司管理人的责任承担规定，尽可能地加强了对信息公开的法律规定。

但即使增补了这些相关的内容，证券法仍不足以应付现实中发生的问题。现实中存在这样的一些情况：一些公司为取得上市资格，在其招股说明书及上市公告书中编造虚假利润，高估盈利预测现象，作虚假陈述的情况严重；部分公司对信息披露不及时；一些公司对其偿还能力、关联交易情况披露不充分，缺乏对社会责任信息的披露；信息披露标准不完全统一，可比性降低。

除了因为信息披露监管体制不顺、力量薄弱和处罚不力，会计准则较为滞后、制定程序存在缺陷，中介机构风险意识薄弱、内部质量控制水平较低，上市公司股权结构不合理、“内部人/大股东控制”现象严重等问题之外，最重要的是我国关于信息披露公开制度的法律体系、法律规定不够完善。[2]针对上述主要问题，笔者对国外相关制度进行了学习，对我国证券法公开制度的再修改提出一些建议。

一、加强对公司高级管理人员和实际控制人的法律责任的追究

现行证券法对公司高级管理人员和实际控制人的规定都相当简略，对上述人员的威慑作用不够。对于这些人员的惩罚规定，在《刑法修正案（六）》中虽有提及，但是跟证券法并不能很好的衔接，如刑法中规定对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员“处3年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处2万元以上20万元以下罚金”，而证券法中对此的规定仅是“给予警告，并处以3万元以上30万以下的罚款”，对于处罚形式的规定不同，导致裁判依据不明确。在有关行政责任的规定上，上市公司存在诈欺行为时，证券法只对公司的高级管理人员和实际控制人予以警告和罚款，不够严厉，导致上市公司欺诈案件禁而不止，证券法再修改之时应该进行更严格的规定。

二、增加责任主体的规定

关于披露责任人的内容，现行证券法只规定了发行人、保荐人、承销的证券公司、上市公司的董事、监事、高级管理人员、控股股东以及实际控制人等人在披露信息存在虚假记载、误导性陈述或者重大疏漏时承担连带赔偿责任，但是对公司的发起人没有明确要求。发起人未必是控股股东，而其存在又具有一定的特殊性，在其他国家的证券法律中都有相关的规定，因此修订证券法应增加发起人为民事责任主体内容。

三、缩短对信息公开时间要求的规定

时效是信息的关键，证券法对上市公司的中期报告、年度报告的时限规定过长，对即时提交的临时报告强调审核，在这样长的间隔里，其所披露的信息会失去时效价值，更易为上市公司造假提供机会，并助长小道消息的蔓延，削弱信息披露制度的效率和作用。证券法再修改时，应当缩短信息公开时限，提高信息披露的效率，并对大公司实行重大信息即时披露制度，以使其尽力完善会计制度、提高市场透明度。[3]

四、增加追究监管机构责任的规定

目前我国证券市场的监管机构主要是证监会，其负责审查上市公司报送的以及证券市场其他需要被公告的信息是否真实准确合法，只有通过审核信息才能公布。但现行证券法对监管机构的法律责任完全没有提及。监管机构既然负责对信息进行审核，自然会有审核不及时或者审核存在疏漏的问题，对这些行为造成的后果，证监会应当承担相应的责任。追究监管机构的责任是要对其工作加以法律监督，并不是对行政权力的质疑（何况证监会并不是行政机关），立法者大可不必担心民众会滥用诉权对证监会的监管职能造成妨碍或者是动摇行政权力的威信。

因此，再修改证券法的时候应考虑将监管机构的责任追究规定入法。信息披露的公正、及时、完整、准确，对于投资者利益的保护和证券市场的顺利发展都十分必要，证券法的公开制度对于信息披露具有重要意义，因此我们应当尽力完善证券市场的公开制度，以使我国证券市场乃至我国经济发展得以顺利进行。