2021-4-9 | 政治外交
“双普选”指香港特别行政区（以下简称香港特区）的行政长官和立法会由普选产生。这里所谓的普选，在涵义上等同于直选。2007年12月29日，十届全国人大常委会第三十一次会议通过决议，2017年香港特区第五任行政长官可以由普选产生，另于2020年立法会亦由普选产生。至此，“双普选”时间表得以正式确定。“双普选”是香港政治发展史上的里程碑，在不久的将来，它将付诸政治实践。那么，“双普选”实施后将对香港政治发展产生怎样的影响？我们该如何看待和应对这些影响？本文拟就这些问题进行初步探讨。
行政长官普选的政治影响
行政长官在香港的政治体制中处于核心地位，其未来由普选产生对于香港的政治体制及其运行，乃至中央政府与香港特区的关系，均会产生重大而深远的影响。从理论上分析，行政长官普选有可能带来如下政治影响：
1.行政长官候选人提名制度会相应改变
现行行政长官候选人由选举委员会中不少于100名的选举委员提名。行政长官实行普选，内在地要求行政长官候选人提名制度要发生相应的改变。作为行政长官普选的配套制度，行政长官候选人提名制度最后究竟如何修改，目前还没有明确方案，但围绕着适应普选的行政长官候选人提名制度的设计及争议却早已开始，概括起来，大致包括以下内容及争论观点：（1）关于提名委员会的组成。香港目前主要有两种意见，一种是以泛民主派为代表的“立法会提名制”；另一种是特区政府及建制派为代表的“选举委员会提名制”。（2）关于行政长官提名委员会的组成人数。立法会内不同党派及独立议员主张由800人或多于800人组成；而民意调查显示，较多市民主张提名委员会的人数应多于800人。（3）关于候选人的人数。多数香港民众认为以2～4名为宜，但究竟如何确定，可留给香港社会作进一步讨论。（4）关于提名门槛。关于提名门槛以多少人为宜，香港社会内部意见分歧很大。针对不同提名委员会的组成，提名人数各不相同。即使针对按现在的800人的选举委员会组成提名委员会的方案，各派主张的提名人数也不一样，泛民主派主张50人，政府坚持维持现有的100人。［1］虽然行政长官候选人提名制度目前尚未确定，但可以肯定的是，该制度务必在2017年行政长官普选之前确立并开始运行。
2.罢免行政长官制度需要增设
罢免权是与选举权相对应的权利，是人民召回当选人的权利。罢免行政长官的理论基础是直接民主理论，由人民选出的行政长官，若其失去人民的信任，人民自然可以行使“召回”性的罢免权。目前行政长官并非由选民直接选举产生，所以基本法没有规定选民拥有直接罢免行政长官的权利。与2017年以后行政长官普选相适应，应在香港基本法中增设“罢免”行政长官的条款。从学理上说，对行政长官的罢免是对其政治责任的追究，而政治责任基本上系总体考察，不需要有特定的事件，特别是现行制度规范下，行政长官在职权上对于行政事务确有相当大实权，此时特区政府总体施政的成败，行政长官应负重要责任，所以提出罢免案不须有特定的失职事由和具体违法事实。为此，基本法既应规定提出罢免案的原因，也应规定提出罢免案的机关与程序。在此，笔者设计了拟在香港基本法中增设的罢免条款，内容如下：“行政长官的罢免案，须经全体立法会议员1/3提议，全体立法会议员2/3同意后提出，并经香港特区选举人总额过半数的投票，有效票过半数同意罢免，即为通过”。“罢免案经由香港居民通过后，报中央人民政府批准。”“罢免案经由中央人民政府批准后，被罢免人应于公告之日起，解除行政长官职务；并且被罢免人自解除职务之日起的5年内，不得再提名为行政长官的候选人。”罢免案既然是对政治责任的追究，交由全体香港居民表决也就合乎民主法理。为了防止罢免权的滥用，基本法在赋予罢免主体罢免权的同时，也可对罢免案的提出进行限制，主要内容可设计为：“对就职未满1年的行政长官，不得提起罢免案；罢免案如经否决，对于同一行政长官，原提案人不得再为此对其提出罢免案”。换言之，对于行政长官的罢免案，在其任期内只有一次。
3.行政长官的政党身份限制可能被取消
香港特区政治体制设计之初，并未考虑政党因素对其之影响。其后随着政党在香港的产生和发展，为了避免香港行政系统出现政党化倾向，1996年香港特区筹备委员会通过的第一任行政长官人选的产生办法中规定：“具有政党身份的人在表明参选意愿前必须退出政治团体”。这表明，行政长官不得具有政党身份。2001年通过的《行政长官选举条例》规定，任何有政党背景的人当选行政长官后，必须脱离原来所属政党，行政长官在任期内也不得加入任何政党组织。这些限制性规定的初衷是使行政长官超然于各党派和利益群体之上，但这在实际上也切断了政党对行政长官的支持。同时，政府为游说议员支持政府法案，不得不承担大量本应由执政党来协调的工作，这又降低了政府工作效率。从政治学的角度来看，政党政治是连接立法和行政的一个重要渠道，但目前香港行政机关和立法机关以两种完全不相关的方式产生，而且没有政党政治的配合，行政机关与立法机关便缺少了连接的渠道，立法会为了体现自己的权威和赢得民意的支持，必定会采取反对政府政策的方式。立法会内只有亲政府的政党，没有执政党，也没有占多数席位的政党，各党派既不能主导政府的政策，自然也就不会完全与政府站在同一阵线。2017年实施行政长官普选，是否允许行政长官有自己的政党背景，实为一个非常关键和敏感的问题。笔者认为，香港若想继续维持并完善行政主导体制，则需将政党纳入政治架构，不能单纯沿用抑制政党发展的政治设计。具有政党身份的行政长官自然会得到同一政党的立法会议员的鼎力支持，且政党的支持更为持久、稳定。因此在一定意义上说，处理好政府与政党的关系，获取政党的支持，有助于维持行政在香港政治运行中的主导作用。从香港政党政治发展的实际情况来看，普选之后，有政党背景的人士很可能被选为行政长官。当然，香港不会出现执政党，但有可能会出现类似俄罗斯的“政权党”。不仅关于行政长官的非政党背景的规定有所松动，就是政府官员非政党背景的做法也明显松动。随着政治委任制的推行，更多的政党人士会在特区政府中担任要职。在现时的政治委任制度下，不论是司长、局长、副局长或是政治助理的职位，都可吸纳具有政党背景的人士。