高校决策管理体制建构

目前，中国高校以行政权力为主导的决策管理模式已经严重阻碍了高等教育的发展，高校过度行政化、官僚化的现象引起了社会各界的广泛关注。高校管理体制的实质就是权力(权利)在高校各阶层和各利益群体之间的分配，或者说大学治理的核心问题是大学决策权力的分配。①高校内部的权力类型主要有两种:学术权力与行政权力。在分配过程中，学术权力和行政权力配置失衡，对学术事务最有发言权的学术人员和学术组织的权力被忽视，甚至被行政权力过分干预和压制，直接影响了大学功能的实现。高等教育的健康发展必须以法制为基础，恢复高校学术权力的主导地位，建立高校学术权力与行政权力均衡配置的决策管理制度。

一、内部权力结构:学术权力与行政权力的正当性

我们可以将高校整体看做是一个规模宏大、职能多重、体系完备、层次复杂的组织系统，系统要想稳定需要管理，而管理实际上是一种支配和服从的力量，这种力量的基础必然是权力结构模式。《高等教育法》第4章规定了高等学校的组织和活动，大体分为两大类:学术和行政;这些组织和活动的管理必然隐含着两种权力形式，即学术权力和行政权力。而这种权力的合法性最终需要依赖实质的正当性来支撑，或者说权力的正当性是权力合法性的道德来源或基础。②高校决策管理的法制化必须首先明确高校内部权力存在的正当性。

1.大学的本质特征需要学术权力的介入

大学作为社会部门，以教学、科研和服务社会为三大职能，其实质都是围绕高深知识的传播、储存、鉴别和创造而产生。学术指较为专门、有系统的学问，也可以理解为发现、整合、评价以及保存各种形式的知识。学术界“主张不仅知识本身的重要性不需进一步证实，同时学术和科学研究是大学教学和服务的职责也毋庸置疑”①。可以说，学术是高等学校存在的逻辑起点，学术性是大学的本质特征，学术活动———包括教学、科研和以知识来服务社会———是高等学校的基本活动。“在大学学术活动中，不可避免地会出现与学术活动相关的事务，如传授知识的内容、课题的选择、经费的使用、成果的评价、人员的评聘、学生的招录标准等等，这些构成了学术事务。随着学术活动的日趋活跃，学术事务的内容也会更加丰富，复杂性也会增强，必然产生对学术事务管理的需求，也就需要权力的介入”②，即管理学术的权力。学术权力的前提和基础是学术自由。大学最重要的传统就是学术自由，对高深知识的不断探索需要自由的思想和行为。也就是说，学术自由是对学者个体权利的尊重，当这种权利没有被制度化之时，仅能理解为由于学术权威和学术魅力而产生的学术影响力，这种影响力是以教师个人的学术修养、成就、经验和人品等因素为基础的。权力与权威的区别在于权力是不管人们是否反对而强使人们服从的能力，权威意味着人们在接受命令时是出于自愿的。当学术权利以制度的形式表现，达到管理的目的之时才能称其为学术权力。学术权力的存在与否，最终应当依赖于专家的学术背景而不是依赖于组织和任命，权力来源的基础在科学真理和专业知识。就大学而言，学术权力主体是教学、科研人员，但主要是那些代表大学最高学术水平的教授及由他们组成的团体③。

2.行政权力是大学内部必不可少的保障力量

行政权力是大学作为社会组织平稳运行的基本保障。中世纪大学产生之初，大学是老师和学生为了保护自身利益而自发组织起来的一种学者社团，或者说是学者行会，大学内部活动和事务也相对简单，适宜由学者们自行管理和决定，这也是最早“教授治校”的由来。现代大学早已不单是超然世外的学者群体，而是一个大规模的、复杂的、多维度的正式而庞大的社会组织，除了纯粹的学术事务之外，还存在庞杂的非学术事务，为了满足组织外部环境和内部资源的合理优化，提高社会组织的效率和效能，使大学组织正常运行，科层制的行政管理方式成为必要，尽管大学内部的教授们因此而感觉到了束缚，也无法否认行政力量和行政权力存在的必要性。大学所处的社会环境不断变迁以及大学自身日渐复杂的结构，使得完全由教授来治理学校的局限性凸显出来。在社会日趋专业化的今天，不能期望拥有创造性学术能力的教授们一定能够具备行政管理才能，不能简单地以学术标准作为治校的准则;学术文化决定了教授们必须首先忠实于学科，然后是学术团体，最后才是学校，学科与专业视角的局限性限制了教授们决策的长远性和全局性;崇尚个人自由和协商决定的教师文化无法跟随急速变革的时代，影响决策和行动的效率。④行政权力正是以高效率的沟通协调功能连接分散性的学术权力，以制约和弥补学术权力的缺陷。

二、决策管理模式:学术权力与行政权力的冲突与选择

在主要由学术权力和行政权力构成的权力结构基础上建立的高校决策管理模式，必然面对内部学术权力与行政权力的冲突与选择，协调和制衡两者的关系，必须考虑到学术权力和行政权力在决策管理中各自处于什么样的地位，以何者为基础、为主导的问题。

1.学术权力与行政权力的冲突与决策管理模式的选择

学术权力与行政权力是两种性质完全不同且相互冲突的权力类型。应当说，学术权力与行政权力共存于大学这个社会组织之中，共同为组织目标服务，但是目标的一致性并不能避免两者性质的冲突。“学术权力源自知识，扎根于学科专业，具有自主性和发散性，其运行方式是自下而上的民主分权形式;行政权力产生于制度和正式的组织，依附于特定的职位，实行下级服从上级的组织原则，具有纵向支配性，权力运行方式是自上而下的行政集权形式。学术权力秉承学术自由的传统，强调在处理学术事务时要依据学术标准，排斥外在强加的非学术标准，以保证成员平等和学术自由化为基本价值取向;行政权力强调按照事先制定的法则或制度行事，高效快捷地处理学校事务，追求以最小的投入获取最大的效益，以效率和约束为基本价值取向。”①学术权力和行政权力在来源基础、运行方式和价值取向上的区别，使得“高等学校内部学术权力和行政权力的冲突作为高等学校内部权力运动的一个方面有其客观性，是每一种权力按其本性运动的必然结果”②。“学术权力与行政权力之冲突和矛盾无法避免，但又都有存在的必要，必然要求实现两者平衡协调，既能充分发挥它们之间的互利性又能消除它们之间的抵触性。”③学者们基本将各国大学内部不同的权力结构亦即管理模式划分为三种:即以学术权力为主导的权力结构模式，以行政权力为主导的权力结构模式，及学术权力和行政权力分权管理的二元权力结构模式，但在具体国别的归类上却难以统一甚至截然相反，如有学者认为法国是行政权力为主导模式的代表，美国是二元权力结构模式的代表，④有学者却认为法国是学术权力为主导模式的代表，而美国则是行政权力为主导模式的代表。⑤这种归类划分困难的原因在于各国大学都在不断调整权力的配置结构，都在由单一强权模式向学术权力与行政权力相互协调、均衡配置的方向发展。即使是被划分为行政权力主导模式的国家，在大学管理中行政权力也并未过多干预甚至代替学术权力对学术事务的决策，如法国是国家教育部拥有广泛的权力，大学管理结构、课程、学位要求、任命教师的程序等都控制在中央一级政府官员手中，但教授们仍然对高级决策有着相当大的影响，同时在学校内部学术事务的决定权牢牢控制在讲座和学部两级教授手中，学校一级却基本是个空架子;⑥美国大学在学校层次上的管理权主要由行政部门来实施，但学术任务管理制度的核心部分却是在院系和流派之类的学术单位层面上，而这些领域则是由教师来进行有效管理，⑦其实质上还是学术权力和行政权力在各自领域内起决定作用。根据大学内部管理模式的类型划分，中国不能被归为这三种模式中任何一种，中国当前大学管理的现实情况是行政权力泛化，用行政的思维和方式来管理大学，行政部门和行政人员不仅决定着行政事务，而且经费分配、职称评定、课题审批、专业设置、教学方案、招生计划、专业人员聘用等学术事务都由以校长为中心的行政系统控制。从整体而言，行政权力和学术权力混同，甚至用行政权力替代或削弱学术权力;从个体而言，体现不出教授在治学方面的权力，用校长的行政权力代替教授的学术权力。⑧这样做的后果就是大学的决策和行为严重偏离了以学术为中心的价值取向，完全以顺应行政权力的程度为标准;行政化的风气和思维违背了高等教育发展的规律及大学的本质和使命，僵化了学术事务的有效管理，束缚了学术活动的思维创造和批判精神，扼杀了大学作为一种特定学术组织的勃勃生机;行政权力在大学的绝对强势地位破坏了权力间的相互制约和监督，滋生了官僚主义和腐败的温床。