农民工养老保障体系状况及完善举措

农民工养老保险制度离不开社会保障制度的核心价值与农民工身份的定位，在此基础上来讨论农民工养老保险制度才有其合理性和实践性。本文将结合养老保险制度的核心价值与农民工的身份定位来考察我国现行运作的农民工养老保险制度，并提出完善举措。

一、养老保险制度的核心价值与农民工身份的定位

宪法规定：公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利；国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。获得物质帮助权是公民的固有权利，是国家必须履行的义务。国家应该建立社会保障制度来履行其对公民进行物质帮助的义务。而且，此种制度应该建立在公平、正义、共享的核心价值基础上。因为，首先，生存权是最基本的人权。现代文明社会每个国家的政府都有义务有责任建立普遍、平等、惠及全民的社会保障制度，以消除人们的生存危机。如同市场机制必定追求效率一样，任何社会保障制度都必然地表现出对社会公平的追求。其次，在人类社会发展史上，社会保障制度经历过从统治者居高临下的恩赐与人们发自内心怜悯的雪中送炭，到普遍以法制为化身国家应尽义务的现代社会保障体系的历程，因此，社会保障发展史其实就是一条从慈悲到正义之路。社会保障的正义之路走过了从法律正义到分配正义，从实体正义到程序正义的全面完善过程。再次，社会保障制度对公平正义的维护，是通过共享机制来实现的。共享是社会保障制度追求的基本目标，它强调风险分担和互助共济，是以集体与个体的互助来分散个体遭遇的风险，进而促进整个社会的团结与融合。如果社会保障制度偏离了这些核心价值目标，必然带来社会保障制度在实践中的异化，造成对公平和效率的双重损害，从而引起社会的紊乱。①养老保险制度是社会保障制度中的一种。建立完善的养老保险制度是国家对全体公民应尽的义务，养老保险制度也应该建立在公平、正义、共享的核心价值基础上。

从20世纪80年代末开始，随着我国改革开放的深入和工业化、城市化的推进，我国农村大批劳动力向城市特别是经济较发达的沿海城市转移，形成了“农民工”这一特殊社会群体。作为一个规范概念，农民工主要是指户籍身份是农民，但主要是从事非农产业工作，以工资为主要收入来源的劳动者。这里要特别指出的是，原有的农民工概念还强调农民工的特征之一是有承包土地但主要是从事非农产业工作。但实际生活中，随着我国城市化进程的发展，大批的农民土地被征收，而其户籍身份并没有转化为市民，被称为“失地农民”，因此，讲农民工不一定得强调他们有承包土地。农民工是活跃在我国城镇和乡村建设中的一支主力军：他们承担了城市中脏、苦、累的工作，他们走南闯北所积累的经验和财富以及在城乡之间的文明传递促进了农村的繁荣进步。因此，体现公平、正义、共享核心价值的养老保险制度也应毫无例外地适用农民工，否则不仅有违社会保障制度的核心价值，而且愧对农民工对国家所做的贡献。但在我国现有国情下，农民工作为我国城乡二元结构下产生的特殊群体：他们户口在农村，却长期居住在城市；在城市就业，但又不固定从事某一职业；居住在城市，但又不稳定居住在某一城市，常常在不同城市不同职业之间流动；……。使得我国现有社会养老保障制度对农民工而言，要么是将其排除之外，要么是对其不平等适用。即使《社会保险法》的出台也没有完全解决农民工的养老保险问题。

我国养老保险制度对农民工不平等的根源在于对农民工的身份定位上：承担义务上“亦工亦农”，既承担了城市工人的义务又承担了乡村农民的义务；分享权利上“非工非农”，即不给予市民待遇但给予农民待遇又不合适。我们认为，农民工的身份只能定位在公民这一层次上，模糊市民和农民的差别。公民相对国家而言，在享受权利上是平等的，国家对其应尽的养老义务也应是平等的。农民工仅是其职业性质的特点而导致的社会称谓而已，并不能改变其公民地位，影响其权利的享受。事实上，纵观世界各国，越是发达国家，公民工作的流动性和多样性越明显。但各发达国家并没有减少或排除流动性和灵活性就业公民的养老保障。西方发达国家在劳工社会保障立法中树立了一种最基本的立法理念，即社会保障是权利而不是恩惠。这种理念使劳工可以最大程度地分享社会经济发展的成果，而不会有弱势感和被歧视感。立法者合理构架了社会保障制度的安排和运行规则，用法律固化了政府作为责任主体服务于全体公民的职责，同时彻底消除了城乡二元分割的社会保险制度。社会保险制度健全的国家，工人的流动几乎不受任何制度的限制，社会中也不存在农民工的身份界定。因此，其社会保险制度均是将最为广泛的社会成员纳入到国家社会保险体系和范畴中，使绝大多数的社会成员能直接享受到平等的社会保障权。②

因此，我国农民工养老保险制度的建设目标在国家统筹层面上应该是全国统一的与市民无差别的平等养老保险制度。这才符合社会保障制度的公平、正义、共享核心价值观和农民工作为公民“平等享有公民基本权利”的要求。但我国现有农民工养老保险制度却与此不一致，有亟待完善的地方。

二、对我国农民工养老保险制度现状的考察

根据《社会保险法》出台的先后，可以将我国农民工养老保险制度分为两个时期：《社会保险法》出台前时期和《社会保险法》出台后时期。

（一）《社会保险法》出台前时期

《社会保险法》出台前时期，根据各地农民工养老保险制度现状，我们可以将农民工养老保险制度大致分为五种类型。第一种为独立型。指专门为农民工制定养老保险法律制度。其政策既与农民工其他险种无关，也与城镇养老保险政策无关，是专属“农民工”养老保险的政策，以北京、厦门等为代表。第二种为综合型。将农民工的养老、医疗、工伤及其他险种一并考虑，制定出综合性保险政策，养老保险只是“综合”险种中的一种，以上海、成都为代表。第三种为融入城保型。将农民工养老纳入城镇职工养老制度体系之内，只是在城镇职工养老保险相关政策的部分条款中对农民工与城镇职工区别对待，以广州、深圳、南京为典型代表。第四种为仿城双低保型。即仍在城保框架内实行“低门槛，低标准”享受模式。以杭州为代表，农民工养老保险企业和个人缴费比例分别降为12%和4%，但享受待遇低于城镇职工。第五种为个人账户和共济基金型。该模式以重庆为代表，政策规定：农民工养老保险费由用人单位和农民工共同承担，用人单位以本单位属于参保缴费范围的农民工缴费基数之和乘以10%计缴农民工养老保险费；农民工个人以本人缴费基数乘以5%缴纳农民工养老保险费；建立农民工养老保险个人账户和共济基金，个人账户规模为农民工缴费基数的14%，其中5%为个人缴费部分，9%为用人单位缴费划转部分；共济基金主要从用人单位缴纳的农民工养老保险费中，按农民工缴费基数的1%划入，用于个人账户资金不足时农民工养老保险待遇的支付。③以上五种农民工养老保险类型的整体缺陷有以下三个。