被征地农民养老保障责任主体

被征地农民社会养老保障制度是帮助被征地农民处理养老风险的最重要的社会保障制度。现阶段,我国被征地农民社会养老保障制度责任分担模式还不是很明晰,未能从理论上回应究竟哪些社会主体应该对被征地农民养老保障承担责任?为什么这些主体要承担责任?以及各主体分别应当承担怎样的责任?其实质是被征地农民社会养老保障责任分担机制一直未明确,并进一步导致制度运行过程中各利益主体的积极性受到损害。因此,从社会风险责任分担的角度深入探究我国被征地农民养老保障中的责任主体与责任实现机理以及责任范围,有利于我们明确被征地农民养老保障制度发展方向,可以有针对性地改进被征地农民养老保障制度,保障被征地农民的养老保障权益,最终实现被征地农民养老领域的福利改善。

一、被征地农民养老保障的责任主体

从本质上明晰被征地农民养老保障责任主体,即哪些社会主体、为什么应该对被征地农民养老保障承担责任,是深入探讨被征地农民社会养老保障责任共担机制的基础。本部分将就被征地农民养老保障的责任主体进行深入探讨。

1.非正式养老责任主体——个人与家庭

在绝大多数人类生活时间里,社会成员的养老问题基本上是由个人或个人所在家庭来承担的,可以形象地称之为直接的个人养老责任或家庭养老责任。这样,个人、家庭共同构成了任何社会个体的非正式养老责任主体,并且通过个人及其所在家庭来解决养老问题是社会个体理性的自发行为,并不需要外在力量的推动。其中,直接的个人养老责任运作机制类似于“生命周期假说”——如果消费者在老年期没有收入,那么其生命余年的平滑消费实现与否以及实现程度就依赖于个体对衣食住用等相当数量的生活消费品的长时期储存或者一个完全的外部资本市场,从而使理性个人在劳动期积累的消费品或储蓄能够转化为非工作期的养老消费。〔1〕然而,对被征地农民而言,上述两个条件的存在程度无法满足直接个人养老责任的正常运行的需要。征地后,一方面,个人收入来源不仅非农化而且市场化了,其储蓄能力与其在劳动力市场竞争中的竞争能力直接相关,而其文化知识和专业技术的缺乏则直接制约了其在劳动力市场的竞争能力,同时进一步导致其有限的储蓄能力;另一方面,个人在获得较低的土地补偿费用的同时,由于投资和消费意识强于储蓄意识,进一步削弱了其储蓄水平;此外,有限的储蓄能力使得依靠完全的外部资本市场实现养老消费更是遥不可及。由此,对被征地农民而言,非正式的、直接的个人养老责任无法有效满足个体养老需求。为满足养老需求,理性的人进一步将视野由个体扩大到其赖以生活与生产的非正式组织——家庭中,旨在通过家庭内部积累和代际间养老替代个人对养老物品的储存和外生的资本市场。其实现与否以及实现程度也主要依赖两方面条件:一是家庭范围内以血缘关系来保证的依次推进的代际之间的养老承诺,并且这种承诺通过社会道德不断强化;二是家庭养老安排中,作为家庭成员的个人仍必须以自己的劳动贡献承担养老责任。正如贝克尔所言,家庭生产是以明确精致的分工协作为基础的,其效率来自家庭成员在市场生产和家庭生产之间以及不同家庭产品生产之间的合理配置。〔2〕然而,上述两方面条件对被征地农民而言也存在不确定性:一方面,土地被征收后,家庭经济来源、消费方式、生活压力等因素加剧了转型时期中国农村社会养老道德风险(主要是“孝”道),子代日益成为家庭代际关系的聚焦点,从而使得基于社会道德基础的家庭养老责任面临挑战,并直接导致了老人在家庭中的边缘化;另一方面,土地征收后,除非较好实现非农就业,否则土地的丧失即意味着家庭内部分工的不完整,被征地农民也因此失去了进行家庭养老分工与交换的基础。由此,个体养老责任无法有效满足养老需求的同时,家庭也无法有效替代直接个体养老责任实现有效的养老供给。那么,从个体和家庭以外获得相应养老供给就显得十分必要和迫切,因而,亟需实现由非正式养老制度安排向正式养老制度安排的变迁。

2.制度性养老责任主体——政府、个人与集体

随着被征地农民养老安排由非正式制度向正式制度变迁,政府作为一个制度性的养老责任主体日益凸显。需要指出的是,在被征地农民制度化的养老安排中,政府承担养老责任并不意味着个人不再承担养老责任;与此同时,由于我国特殊的农地产权制度,集体也相应成为制度性养老责任的主体之一。

(1)政府。政府承担被征地农民养老责任有其内在机理:一方面,随着人类发展,具有内生性和“人为化”特征的社会性风险已成为个体生活所面临风险结构中的主要构成,并且这种由于人类发展制造的风险正威胁着人类本身。这在被征地农民养老风险困境方面表现尤为突出——被征地农民由于城市化建设失去了土地,相应也就失去了依托土地的初级养老保障而面临养老风险。与此同时,我国政府长期实行城乡二元对立的社会政策,使得农民在失去土地之后,具有“农转居”的条件,却不具备“农转居”的实质。由此,社会制度的隔离进一步生产和再生产了被征地农民的养老风险。然而,正如贝克所言,现代风险的扩散具有“飞去来器效应”,即风险的制造者从中获取了巨大利益,但是最终也会受到风险的回击。〔3〕由此,被征地农民养老风险就不仅仅是个体化困境,更关乎社会稳定和可持续发展。政府需要以一种合理化的制度形式为此承担相应的责任,帮助被征地农民有效预防、控制和规避养老风险。另一方面,在现代社会中,社会保障权已成为社会成员的一项基本公民权利,政府作为公共利益的代表自然而然地被要求向社会成员履行这一义务。同时,社会保障以促进社会公平与正义作为基本目标,在社会层面及个人意识中对公正的希冀也相应要求政府恰当运用行政权力承担利于社会公正实现的基本的责任。因此,在被征地农民养老领域,由某一公共组织(例如政府)承担被征地农民部分养老风险治理责任是合乎逻辑的。

(2)个人。被征地农民个体也应当承担部分养老责任,其内在机理在于:一方面,就政府层面而言,社会养老保障作为公共管理活动,政府既承担无限责任,又承担有限责任。其中,无限责任指的是保障对象和保障供给最大化;有限责任指的是由财政负担能力决定的最大化供给目标的实现程度,政府不能超越财政负担能力而盲目扩大社会保障。正如哈耶克所言,“如果人们过于从绝对的意义上理解社会保障的话,普遍追求社会保障,不但不能增加自由的机会,相反构成了对自由最严重的威胁”;〔4〕另一方面,就个体层面而言,社会养老保障最基本的运用原则之一,在于能够对社会环境与资源作出即时性评价,而非依凭一种政府的事先设计永久获得——事实上,任何人(包括社会精英)都不可能运用既有的有限知识去设计具有未知性的未来,个体必须充分发挥自我积极性“自给、自立”,而不应产生“福利依赖”心理。〔5〕也就是说,在政府提供合理的社会保障政策的前提下,个人也必须通过自己的积极努力,承担“制度性的养老责任”,或者必须提供规定年限的劳动贡献,或者缴纳必须的养老保险税(费)等,为自己的养老问题承担责任。