2021-4-9 | 保险保障
当前，我国面临着经济社会转型、社会结构分化、社会流动速度加快、社会矛盾和风险加剧等挑战，2011年刘家义审计长提出应发挥审计的国家治理功能。文章旨在探讨社会保险政策执行情况审计对国家治理的作用机制和实现路径。
一、国家治理目标下社会保险政策执行情况审计的必要性
（一）国家治理与公共政策
政府及其公共职能是国家治理的主导力量。全球治理委员会1995年的研究报告《我们的全球伙伴关系》认为，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。从政治学的角度看，治理是指政府管理的过程，它特别关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用（俞可平，2000）。即使是其他公共机构或私人组织的治理活动，也依然是在政府管理的社会环境中进行的，依赖于政府提供的政策法规服务。政府的国家治理行为及其公共职能通过公共政策来实现。公共政策是关于所为和所不为的所有内容（托马斯•戴伊，2004）。它是政府用以实现政治统治、经济管理和社会服务的载体，是政府履行公共职能、实现国家治理的表现形式，如法律法规、重大决定和国策，以及部门行动计划等。公共政策的正当性决定了政府职能和国家治理行为的合法性，公共政策的有效性则直接决定了政府职能和治理目标的实现程度。
（二）政策执行情况审计的国家治理功能
作为政府权力活动的重要监督主体和国家治理系统中的重要组成部分，国家审计应以公共政策执行情况监督为重要形式和发展趋势。必须发挥预防、揭露和抵御的“免疫系统”功能，促进国家重大方针、政策和战略的贯彻实施，揭示重大的体制性障碍、制度性缺陷等问题，深化改革，完善制度（刘家义，2008）。首先，政策执行情况审计是国家公共权力监督的有效途径。公共政策以公共权力为依托，是公共权力运行的外在表现。国家审计作为公共权力的重要制约和监督机制，必须寻求有效的监督方式和监督途径。以公共政策的执行情况为对象展开审计监督职能具有很强的可操作性。其次，政策执行情况审计是公共受托经济责任监督的必要方式。公共政策的本质在于社会资源的分配。国家审计作为公共受托经济责任的监督和促进者，不仅应对政府财政资金和财务收支进行监督和控制，还必须以公共政策执行效果本身为对象，关注政策对社会资源分配效应和对社会利益的协调方式，进而实现公众利益的均衡发展和公共福利的普遍提高。再次，政策执行情况审计是促进公共管理和服务的重要方法。它不仅能促进公共管理目标的实现，还能为国家治理决策提供咨询建议，提高决策质量和服务水平，以实现公众需求，推动经济社会的全面、协调和可持续发展。
（三）国家治理目标下社会保险政策执行情况审计的职能定位
社会保险政策是国家治理政策的重要组成部分。它涉及人群广泛、权益保障普遍、利益分配显著，其政策执行、调整及完善对于我国改善民生、调整财富分配格局、增进公民福利、促进改革成果共享、促进社会公平正义意义重大，是当前我国国家治理的重要环节。因此，社会保险审计作为国家审计的重要领域，必须以参保人员利益改善和社会公平正义为宗旨，突破合法合规性审计的局限，将审计职能拓展至政策执行情况的监督、分析、评价和建议上。政策执行情况审计是我国社会保险审计实现国家治理的重要途径。它是以社会保险基金财务收支的合法合规性审计为基础，对现行社会保险政策执行情况及其效果的监督。该功能主要监督现行社会保险政策的贯彻落实情况以及社会保险政策目标的实现程度，分析政策缺陷和制度漏洞及其产生的原因，对社会保险政策和制度的未来发展进行分析性预测，并提出政策修补、制度改进及风险防范和化解的政策建议。
二、社会保险政策执行情况审计的合法性依据及其对国家治理的重要作用
（一）社会保险政策执行情况审计的合法性依据
社会保险政策执行情况审计本质上属于绩效审计（效益审计）的范畴。《最高审计机关国际组织绩效审计实施指南》就将绩效审计的内涵归纳为两个问题，即政策是否得到正确执行和政策的社会影响和效果是什么，其中，效果性尤其关注政策和目标的实现情况。虽然我国当前审计法律文件中没有明确的“政策执行情况审计”的提法，但它仍然符合我国审计法律和制度框架。我国《审计法》就将社会保险审计规定为对社会保险基金财务收支的真实、合法和效益审计。其中效益性是指经济效益、社会效益和环境效益，主要通过绩效审计（效益审计）来实现。要评价社会保险基金的经济、社会效益，必须以社会保险政策目标为依据。同时，公共政策与公共财务是紧密相连的。政府支出通常能够反映出政府职能及其优先选择（托马斯•戴伊，2004）。从某种程度上说，财务审计就是政策执行情况审计。在社会保险领域，各保险业务中的财务收支和管理都反映了社会保险政策的执行及其效果，如城镇职工基本养老保险基金的缴费和支付办法，城镇职工医疗保险的统筹偿付办法，工伤保险的伤残等级认定及待遇支付办法等。
（二）社会保险政策执行情况审计在国家治理中的重要作用
1．完善社会保险制度，增进公民权益
目前，我国社会保险制度共包括五大险种九个险别。社会保险政策执行情况审计的任务，就是分别对九个险别的参保缴费、待遇支付、基金征缴和管理、个人权益记录和保障等各个环节的社会保险政策的执行情况及其效果进行审查。比如，参保缴费政策是否得到严格执行，是否做到了应保尽保和真实参保，是否保障了所有覆盖人群的参保权益；待遇支付政策是否保障了参保人员的基本生活，是否能够帮助参保人员化解各种生活风险，以及是否实现了收入分配功能；基金管理是否实现了基金的保值增值，并增强了基金的可持续性等。这些审计内容，一方面有助于揭示当前社会保险的政策执行偏差，有利于即时纠正；另一方面，可以通过对社会保险政策执行效果的分析，对当前社会保险政策和制度漏洞及其改进提出建议。