2021-4-9 | 保险保障
被征地农民群体的出现和壮大是城市化进程的伴生物。根据我国近几年的发展水平，2020年我国城镇化水平将超过60%。［1］民进中央预测，2020年我国被征地农民人口将超过1亿。长期以来农民阶层相对弱势的经济地位和社会保障水平使得他们在失去土地的保障功能后，抵御生活风险的能力极低。特别是随着老龄化时代的到来和家庭养老保障功能的式微，如果政府不能助其构筑一道保护网，其养老问题将会带来沉重的家庭和社会负担。在落实科学发展观和全面建设小康社会的时代背景下，探索建立一套适合国情，能够将被征地农民当前的基本生活保障和长远的发展性保障有效衔接起来的养老保障模式，对于促进社会公平，维护社会稳定具有重要的现实意义。
一、被征地农民的利益保障现状
维护和发展好被征地农民的各项权益是维护社会和谐稳定、促进城乡协调发展的必然要求，被征地农民的利益流失和保障现状值得关注和研究。
(一)农民主体地位缺失，土地征用补偿难以保障被征地农民的养老
当前的土地制度下，农民虽然从法律上获得了土地使用权，但是这种使用权却相对有限，当因公共利益而需要改变这种关系时，由于缺少法律和制度层面的有效保护，被征地农民作为这场博弈中的弱势一方，在土地的征用、开发、流转和补偿分配中处于边缘位置，利益流失不可避免。农民既不能参与决定土地征用是否应该，也无法对地方政府征地用途形成有效的监督和约束，基本上没有讨价还价的能力和空间。农民主体地位的缺失和政府在改变土地使用关系过程中的强势就使得在关系到农民切身利益的征地和征地款的使用过程之中，被征农民始终被排除在通过博弈达成契约以保护自己利益的主体地位之外，加上在这一过程中又缺乏畅通的申诉渠道，无法保障其享有的土地权益。［2］农民在土地使用关系变更过程中主体地位的缺失，使得政府掌握了较大的农地处置权和收益分配权，特别是地方政府成了农地的终极所有者。［3］而作为理性“经济人”的各级政府在政绩刺激下，往往为了追求一时的经济发展而尽力降低征地的成本，不仅会导致被征地农民在失去土地后难以获得对等的利益补偿，而且会诱导政府出现“甩包袱”的行为，将征地的成本社会化。“在市场经济条件下，土地具有三重功能:一是所有权功能;二是就业和发展功能;三是保障功能。”［4］对于农民而言，关涉其长远生计的养老保障功能应该是重中之重。因此，被征地农民养老保障问题必须得到足够重视。土地征用补偿标准最低要保证农民最低生活水平不低于拥有土地时的水平，这样农民的养老保障才不会因失去土地而变得更差。虽然新的《中华人民共和国土地管理法》对原有征地补偿安置标准进行了调整，但是由于长期以来形成的城乡经济结构中的“剪刀差”问题，农产品价格不高，按法定标准计算出来的补偿标准仍然很低，距离确保达到“使需要安置的农民保持原有的生活水平”的要求有很大的差距，甚至令被征地地农民基本养老保障标准难以达到最低水平。
(二)安置方式较为单一，征地补偿的保障功能难以彰显
当前在征地补偿过程中仅以农民在一定时期内从土地上获得的经济收益作为标准，而忽视了土地对农民的保障功能。货币安置具有标准明确、程序简单、操作容易等优点，许多地方政府倾向于采用这种方法进行安置，而部分农民从眼前利益出发也愿意接受这一方式。据统计，近年来在国务院审批的建设用地项目中，采用一次性货币安置的达90%以上。［5］被征地农民依靠一次性安置费在短期内可以维持生计，生活水平不至于明显下降。但实质上是政府出钱进行“强制买断”，把农民“一脚踢开”，在进行一次性补偿的同时，也将政府对被征地农民承担的长期责任甩了出去。土地征用对农民而言，除了失去一项基本的财产权和就业权之外，还失去了一种可持续、低成本的生活和发展方式权。对于后者而言，单一的货币安置的补偿效应是十分有限的，随着时间的推移，货币安置的补偿效应会逐渐耗损殆尽。因此，征地单位及相关的受益方必须为被征地农民提供一种稳定而持续的保障内容才能替代土地的保障功能。显然，目前土地征用补偿模式下，仅靠单一的“货币化发放难以置换出土地提供的所有保障”。［6］这是因为，当前农村社保体系十分脆弱，农民在征地前的社会保障就缺失或水平很低，在征地后由于门槛较高，单靠他们自身的力量难以进入城镇职工养老保险体系。这就使被征地农民在失去土地和农民的身份后，并未获得市民的社会保障待遇，处于身份不清和社会保障地位不明的双重尴尬。从长远发展来看，会导致被征地农民抵御生活风险的能力大幅度下降，从而陷入因失地而致贫的困境。
(三)配套制度建设滞后，被征地农民的保障诉求较难满足
从当前来看，配套制度建设相对滞后也是导致农民利益流失的一个重要原因。首先，被征地农民在土地征用以及补偿安置过程中没有足够的话语权，缺乏制度性的利益表达渠道，往往只能被动接受政府和土地征用单位开出的条件，成了典型的“被”安置。其次，由于相关的立法和制度建设不完善，对被征地农民的安置没有明确责任主体，也没有对安置程序和途径做出明确的规定，这就加大了征地及补偿安置的随意性，造成了土地收益分配的不合理。就货币补偿来看，政府及相关部门拿走了其中的大部分，再加上集体留下一部分，被征地农民真正能够拿到手中的已经所剩无几。再次，配套制度建设滞后还表现为一些地方为被征地农民建立的其他社会保障十分零散，没有形成合力，因而整体保障效能十分低下。随着经济社会发展水平的提升以及城市生活的辐射效应，被征地农民不再仅满足于维持短期基本生活的稳定，而是越来越多关注其长远生计，因而社会保障方面的诉求也日渐增多。当前，被征地农民在社会保障方面最主要的诉求表现为就业、医疗和养老方面。但是，目前来看，许多地方的被征地农民特别在医疗和养老方面的保障诉求还难以得到有效的满足。特别是年龄比较大的被征地农民，他们在不久的将来会直接面临着养老问题，如果这个问题得不到有效解决将会直接影响他们的生活。当前，虽然一些经济发达地区提出了“土地换保障”的安置模式，但是，这一模式还处于尝试阶段，由于缺乏法律和制度方面的有力支撑，还有许多瓶颈因素需要突破。同时，其操作性以及效能也受到一些质疑。