法学角度下的环境标准

环境标准的制定吸纳了国家环境保护的方针、政策、法律、法规、规章等相关内容，是国家环境保护目标的重要体现，在环境决策以及环境监督管理中发挥着统帅作用。然而，从现有环境法的相关著述中发现，学者们对环境标准的研究只是蜻蜓点水，一般偏向于介绍现有的标准体系，而鲜有基于法学的视角对环境标准制度进行理性分析的。之所以如此，概因为环境标准涉及的科学技术性较高，宜由科技学者们把关，而法学者只好从属于科技官僚的指挥，唯其马首是瞻。但是，任何一项制度都不是纯粹的科技安排，它必须经过民主渠道、广泛参与以及综合性考量后方可形成最后的定论。因此，研究环境标准制度，无论从环境标准的制定主体、环境标准的制定程序以及环境标准的颁布生效，都离不开作为制度规范价值意义上的考量，因而离不开基于法学视角的审视。

一、概念的厘清:环境标准与环境基准

环境标准和环境基准是两个不同的概念。环境基准是科学实验和调查研究的总结，是由环境中的污染物与保护对象(人、生物等)之间的剂量－效应关系确定的，它是指环境中的污染物作用于特定对象时不产生不良或有害影响的最大剂量或者浓度;一般以科学数据被编辑或分类，用于决定一定品质的水或空气是否适于被选定的物种，比如，一个简单的例子是:污染浓度达到Amg/L时，对生物没有什么不利影响;达到Bmg/L时，尚不致命;达到Cmg/L时，有一定死亡率;继续增大浓度没有存活者。因此，Bmg/L则可以成为环境基准。

环境基准是一个客观的定值，是纯自然科学的概念［1］，是描述性的，没有强制力。建立环境基准需要综合生物基准、卫生基准以及物理基准方面的资料，这些资料可以通过实验室研究、调查研究以及文献资料积累而获取。由于环境基准属自然科学研究范畴，因而在确定环境基准时，应当突出专家的作用，排除非科学因素的影响和干扰。同样，基于环境基准的科学性，各国均可相互借鉴。我国对环境基准的研究由于技术和资金的实力问题，难以系统全面地开展，因而比较零星分散，主要是参考和借鉴国外的研究成果，通过科学验证确定环境基准等效采用的值域。

环境标准是以环境基准为依据，但同时考虑经济发展和技术水平的限制以及社会所能够接受的风险程度而设定的。环境标准属于技术规范，分为强制性标准和推荐性标准，强制性标准具有强制力，推荐性标准虽没有强制力但受到国家的鼓励，而且会逐步转化为强制性标准。环境基准与环境标准的关系是:环境基准是制定环境标准时的一种参考，是一个学术用语，而非法律概念;环境标准既是学术用语，也是法律上的概念，其制定除了参考环境基准外，还要结合社会发展的经济技术条件和国家政策以及人们的生活品质要求，进行权衡。因此，环境标准是人的意志的体现，它可以与环境基准相同，也可以不同。环境基准是客观的稳定的，强调专家参与，宜于科技把关;而环境标准的制定是主观的，强调公众参与和利益衡量，并随时根据情况的变化作必要的修订。

环境标准的定义曾经出现在《中华人民共和国环境保护标准管理办法》中，是指为了保护人群健康、社会物质财富和维持生态平衡，对大气、水、土壤等环境质量，对污染源的检测方法以及其他需要所制定的标准的总称。由于《中华人民共和国环境保护标准管理办法》随后被《环境标准管理办法》代之，而后者并没有环境标准的定义，因而至今在法规范方面没有环境标准统一的定义。亚洲开发银行对环境标准的定义是“为了维护资源环境价值，对某种物质或参量设置的允许极限含量”。［2］P243

英国皇家环境污染委员会在《环境标准制定》报告中指出:“我们将环境标准理解为，任何对因人类活动所导致环境改变的可接受性的判断，将要满足如下条件(a)它是经过了某些考量之后，正式公布的，旨在适用于特定类型的案例;(b)由于它同特定的惩罚、奖励或者价值的联系，因此它被期待，将会对影响环境的行为施加正式的或非正式的影响”。①

我国学者普遍认为，环境标准就是指有关控制环境污染，保护环境的各种标准的统称。

环境标准的制定是为了保护人群的健康，维护生态的良性循环，实现社会经济的可持续发展，其体现的是国家的环境保护政策和要求。不同的国家，由于经济发展、科技水平以及环境政策不同，因而制定的环境标准存在差异，甚至差别很大。比如，以空气中污染物允许浓度为例，美国的空气中尘粒的一级标准的限值是日平均值260微克/立方米，日本是100微克/立方米，加拿大是60微克/立方米。［3］P172

而我国是150微克/立方米。因此，日本学者野村好弘认为，环境标准并没有反映出理想的状态，它只是行政上可能达到的状态，即它只是考虑到制定环境标准时的技术水平和以后提高环境标准时的问题。［4］P180

因此，环境标准应当根据科学判断随时进行必要的修改。

二、我国制定环境标准的现状

我国有关环境保护的法律以及标准化法授权国务院环境行政主管部门和省、自治区和直辖市人民政府制定环境标准。由于环境标准的制定涉及的知识范围较广，不仅包括科技领域相关知识，如环境学、化学、工程学等诸多学科，还涉及政治、经济和文化等诸多因素的考量，因此在制定方法上不仅要进行调查研究、科学实验、数理统计等，满足科学性的要求;在制定程序上也要实行民主参与，政治决策等，符合社会性的要求。并且，随着经济和社会的发展，人民的生活品质逐步提高，环境标准也要进行及时的调整，逐步改善提高。因而环境标准的制定既要维护一定的稳定性，又要有适当的可变性;既要有现实性，又要有前瞻性。但是，目前我国在环境标准的制定方面，存在明显的法律缺陷，表现如下:

(一)环境标准的制定主体单一

1988年颁布的《中华人民共和国标准化法》第六条规定:“对需要在全国范围内统一的技术要求，应当制定国家标准。国家标准由国务院标准化行政主管部门制定。对没有国家标准而又需要在全国某个行业范围内统一的技术要求，可以制定行业标准。行业标准由国务院有关行政主管部门制定，并报国务院标准化行政主管部门备案，在公布国家标准之后，该项行业标准即行废止。……。”这里指明国家标准与行业标准的制定主体是不同的，原国家环境保护总局只是环境行政主管部门而不是标准化行政主管部门，因此，只能制定行业标准而不能制定国家标准。1989年颁布的《环境保护法》，第9、10条明文授权国家环境保护行政主管部门制定国家环境质量标准和国家污染物排放标准，但没有规定其还可以制定其他标准。1990年国务院发布的《标准化法实施条例》，授权国务院环境保护部门组织草拟和审批有关环境保护的国家标准。自此，国家环境监测方法标准、国家环境标准样品标准、国家环境基础标准的制定主体也是国务院环境保护主管部门。因此，我国三大类标准的制定方面，只有地方标准由地方省级政府制定，国家标准和行业标准由国务院环境保护主管部门制定。