城乡统筹规划体系构建

1引言

改革开放以来，我国逐步完成了从计划经济体制向市场经济体制的转轨，相应的，我国的土地制度也经历了一系列改革，从计划管理、行政划拨到市场化运作的转变激发了城市建设的热潮及对土地开发“增殖”的追求。在新旧制度的过渡期，许多城市非理性地快速拓展，土地资源不当消耗，甚至非规划建设区的土地也被大量蚕食，对城乡持续发展构成了巨大威胁。十六届三中全会提出了“科学发展观”的新理念，这可看作是国家层面针对这一时期城市粗放式发展的反思和回应；此后，中央进一步明确要“转变经济发展方式”和“统筹城乡发展”。在此背景下，规划界对传统城市规划“重建设用地、轻非建设用地，重开发、轻保护，重城市、轻农村”的倾向也有了较多反思，有的人还开展了对“非城市建设用地规划”的研究和实践。可以说，“非城市建设用地规划”是在“城市规划”向“城乡规划”演进的过程中，规划理念、研究视角与工作思路等方面发生转变的产物。需要指出的是，“非城市建设用地规划”的内涵模糊，沿用这个命题难以做进一步的深化研究和实践。笔者认为，要解决现实中存在的非城市建设用地问题，在满足规划理念性需要的同时，最基本的是要解决好“城市建设用地”与“非城市建设用地”的统一分类问题，以满足规划的工具性需要—将“非城市建设用地”纳入统一的城乡规划体系进行统筹布局和管控，为城乡统筹的健康城镇化模式提供完整的用地规划平台。

2“非城市建设用地规划”的“理性”与“困惑”

提出“非城市建设用地规划”这一命题是希望通过建立一种新的规划概念来解决“非城市建设用地”的现实问题，至于其是否真的能成为一个准确的规划对象尚需做进一步的研究。

2.1“非城市建设用地规划”的缘起

2003年以前，“非城市建设用地”曾被视作一种规划管理工具，探讨的也多是其规划管控的相关问题。深圳市早在《深圳市城市总体规划(1996—2010)》中就提出了“非城市建设用地”的规划管理问题；张永刚指出，在深圳市总规中划定为“非城市建设用地”的类型中，除水源保护地和部分农田保护区外，均缺乏相应的管理依据，没有形成合理的管理机制[1]；而对于“非城市建设用地”的管控手段，胡细银、廖永生提出以生态敏感区为重点的“非建设用地”的控制对策[2]；冯雨峰、陈玮提出了对“非城市建设用地”实行强制性控制的观点[3]。随着2004年《成都市非建设用地规划》《杭州城市非建设用地控制规划研究》《厦门市非城市建设用地控制规划》等较为完整而系统的“非城市建设用地规划(研究)”的相继完成，“非城市建设用地”开始作为一个相对独立的规划对象而被一些研究者所探讨，涉及对其规划理念、规划内容、规划方法、规划技术、规划体系构建等的研究。规划理念上，强调城乡统筹、生态保护、增长控制等原则；规划技术路线上，融入生态学、环境学、景观学等领域的概念和思路；规划内容上，表现为针对“非城市建设用地”，现有规划体系中非建设指向的内容被强化了(表1)。

此外，学术界将“非城市建设用地”作为规划控制和管理工具的研究也一直没有间断。谢英挺认为“非城市建设用地”保护难题源于规划局的实际管辖范围局限[4]；朱查松、张京祥进一步总结了当前“非城市建设用地”的保护困境，并从制度和规划两个层面分析其原因，指出多头管理是造成“非城市建设用地”管理失控的重要原因[13]；邢仲余则提出了基于“非建设用地优化分类”的控制对策[14]。回顾涉及“非城市建设用地”的规划理论与实践的既有研究成果，尚看不到欲将其作为独立的规划对象或是规划管理工具的统一认知，或者说对其尚难以形成概念共识(图1)。事实上，“非城市建设用地”与“城市建设用地”的划分在空间上相互嵌套；在各地已编的针对“非城市建设用地”的规划中，规划控制范围也很不一致(表2)。实现均是十分重要的。相比“90国标”，新版《城市用地分类与规划建设用地标准(GB50137-2011)》(以下简称“新版国标”)已在用地范围、用地划分、体系衔接等方面有了长足的优化。在此基础上，应强化对新版国标的运用，以加强用地分类工具对城乡统筹规划的支撑力度。

3.1“90国标”对“非城市建设用地”的忽视及“新版国标”的有关规定

在“90国标”中，“非建设用地”主要是通过设定“水域和其他用地”来体现③，其实质“度量”的仅是城市规划区中的集中建设用地，未能真正做到全域覆盖。这种分类模式已无法满足当今城乡规划和用地管理工作对用地分类工具的要求[13]。对此，新版国标设立了“城乡用地分类”和“城市建设用地分类”两个完整体系；从城乡统筹的角度出发，对原“水域和其他用地”进行拆分与充实，将“非建设用地”划分为“水域”“农林用地”和“其他非建设用地”3个中类。同时，新版国标还注重与《中华人民共和国土地管理法》中的用地分类衔接，这样也有利于强化对“非城市建设用地”的管控④(表3)。此外，新版国标将“风景名胜区、郊野公园等的管理服务设施用地”“独立于中心城区、乡镇区、村庄以外的建设用地”和“农村居民点的建设用地”归为城乡用地分类体系中的“城乡居民点建设用地”。这在一定程度上解决了“非城市建设用地”既有研究中用地划分不闭合，以及相互嵌套等问题。总之，新版国标将用地视野拓展到市域范围，提供了与国土规划有效衔接的平台，细化了对“非城市建设类用地”⑤的界定和划分，可望能为城乡规划和空间资源管理提供更为适用的工具。