退耕还林的驱动力研究

1引言

从动态系统的视角看，社会系统寄生在生态系统之上，生态系统的持续健康是社会系统持续的必要前提。林业不仅是生态建设的主体，而且是生态安全的保障和生态文明的标志。近年来，我国先后启动了六大林业生态重点工程，基本形成了我国林业生态工程建设的新格局，使生态环境得到有效改善。作为投资最大、造林面积最多、政策性最强、涉及面最广、群众参与程度最高的生态建设工程-退耕还林工程，如何形成有效的生态建设驱动机制，促使生态建设良性循环发展一直是研究的热点话题。目前的退耕还林驱动力分析一是根据经济学的理论和假设为基础，强调基于“经济绩效”的（efficiencybased）的驱动作用。这种观点认为，退耕还林是根据相关的（或感知到的）成本/风险与收益进行比较分析而做出的理性选择，按照这个逻辑，参与生态建设是因为其经济净收益为正。例如刘?从公共政策选择的角度,运用奥尔森的集体行动逻辑理论,分析退耕还林的行为动因,通过成本-收益分析的方法寻找中央政府、地方政府及农民行为的经济动因;二是依据组织社会学的制度理论（institutionaltheory），侧重“非效率”的（non-efficiencybased）视角，认为生态建设未必是理性的经济分析。这种观点认为，除了在经济利益上的细致计算，政府偏好、执政能力和社会期望等制度因素对退耕行为的影响作用十分重要。例如王迎从生态和经济方面分析了退耕还林的动因,认为改善生态环境、增加农民收入、促进地区经济发展、拉动内需保持经济增长是退耕还林的动力因素。本文拟在对林业生态工程的驱动力要素进行归纳总结的基础上，结合安徽省淮南市退耕还林的案例分析，判断各种影响要素的本质属性，探索当前退耕还林工程后续发展动力。

2驱动力要素分析

2.1趋势驱动力

即生态安全问题而导致的生态安全动力。近二三百年来工业文明给人类带来了富裕和繁荣，但同时自然环境也遭到了破坏，给人类的生存与发展带来了威胁。保护自然资源和生态系统，促进经济社会可持续发展，构建人与自然和谐相处的生态文明，已日益成为全人类的共识。中央政府为促使农民逐渐转出那些被认为是相对“不利于水土保持和生态保护”的种植业，而转入被认为有利于“环境或经济可持续发展”的林业、畜牧业，通过"退耕还林,封山绿化,以粮代赈,个体承包"的政策驱动引起土地覆盖的变化，调整土地利用结构，促进农民增收。

2.2多元主体驱动力

即退耕还林工程建设中各级主体为了各自的利益而产生的驱动力。20世纪90年代中后期我国出现粮食结构性过剩,退耕还林工程在一定程度上有助于粮食总产量和国家粮食库存量的下降。各级地方政府虽然具有各地区社会经济和自然条件的复杂性,但都存在着加强小流域生态治理的生态文化驱动，调整产业结构增加农民收入、促进地区经济发展的经济驱动和应用农业科技，壮大优势产业科技驱动。作为直接实施者的农户，中央提出的“三补两减两落实”的基本政策让农户有了退耕从事第二三产业,增加收入,获得经济利益最大化的经济驱动。正是这种多元主体利益的共同驱动，使得退耕还林规模得以实施并迅速扩张。

2.3反哺共生力

即退耕还林工程其巩固和发展依赖于效益的产生，反哺共生力就是这种效益生成作用的体现。反哺共生力和制度引力、经济引力、生态文化引力和技术引力都有一定的关系。例如政策开始实施时，退耕地块的退耕机会成本大多低于国家补贴标准，经济引力使得退耕还林工程在试点开始后就很快超标。而退耕还林实施过程中不同的制度安排，不同的技术措施也导致退耕收益不同，此外如果不能有效提高生态意识，解决对土地的依赖，政策性补贴停止之日就是山林砍伐复垦之时，财政负担长期化，政策也就陷入被动。

3退耕还林驱动力机制模型

这三种驱动力及其要素在对退耕还林工程产生作用的过程中是相互联系相互影响的。由日益增强的生态安全需求和粮食结构调整的趋势动力F1构成退耕还林工程的推力系统，对退耕还林工程的实施和迅速扩张起着主导推动作用。由经济引力、生态引力、制度引力和科技引力产生的反哺共生力F3形成退耕还林的引力系统，在退耕还林实施过程中间，各级政府和农户作为多元利益主体的代表，它们通过政策具体实施，保证退耕还林工程的实现，起着催化作用（F2）（图1）。从驱动力的作用而言，退耕还林工程由于是一个自上而下的工程，在很大程度上带有强制的意义，所以趋势动力对退耕还林起着关键性的作用。在趋势动力的推动下，即使没有多元主体动力的推动，退耕还林工程也会缓慢推进。也就是说，多元主体推动不能改变退耕还林的本质属性，因此，多元主体动力只起着催化剂的作用。退耕还林工程项目实施的过程也是效益溢出的过程，只有当效益足够高形成足够的反哺共生力，才可以确保退耕还林工程的巩固和发展，也就是说反哺共生力是退耕还林工程生存和成长力（图2）。由上述分析可以看出退耕还林工程也就是效益决定的动态平衡，在趋势动力推动和多元主体动力的催化下，退耕还林工程造林占同期全国6大林业重点工程造林总面积的52％，占国土面积82％的工程区森林覆盖率平均提高3个多百分点，但建设成果能否巩固关键在于效益Q的属性，也即反哺共生力是否存在。为进一步分析，有必要进行实证的思考。

4退耕还林工程驱动力的实证思考

淮南市位于安徽省中北部，地貌兼有平原和丘陵的特点，煤炭资源丰富，已探明储量为153.6亿t，占安徽省的63%，华东地区的32%，属于典型的资源型城市。据1999年统计，因矿产资源开发破坏土地面积621hm2，煤矿开采造成采煤塌陷区面积7262.1hm2，生态环境十分恶劣。实施退耕还林工程后，仅在2002年、2003这头两年里，淮南市坡耕地造林总数相当于过去15年以上的造林总量，森林覆盖率提高了3%，有效地改善了生态环境。

4.1案例概况