山区异地开发模式的革新

山区，往往是经济欠发达地区，同时又是生态保护区，承担着经济发展与生态环境保护、修复、重建的双重任务。无论从实现全面小康社会和现代化目标，还是从生态保护的经济支撑看，都需要依靠来自外部的支持。只有承接强有力的外部支持，才能实现山区经济发展从依靠提高土地利用强度向利用生态环境效益转变。异地开发作为山区转型发展的外部支持模式，其操作方式是，在与特定山区（一般为县级行政区）经济社会发展利益相互关联的平原地区（一般为县或地级市级行政区），划出一定区域的土地供特定山区自主开发，所获收益全部或大部分归其所有，这种模式对于促进山区转型发展具有极其重要的作用。位于金华市（地级市）经济技术开发区内的金磐扶贫经济开发区17年的发展实践证明，山区贫困地区实施异地开发是山区转型发展有效的外部支持模式，对于促进山区生态环境保护和支持山区经济发展，具有“双赢”的效果。

一、磐安县实施异地开发的背景与金磐扶贫经济开发区的设立

（一）磐安县实施异地开发的背景

磐安县地处浙中深山腹地，是“九山半水半分田”的纯山区县，是钱塘江、瓯江、灵江、曹娥江四大水系发源地和最重要的水源保护区之一，影响着下游400多万人口的用水安全。1992年省政府批准的《浙江省水功能区划分方案》确定该县98％以上地区为一类水功能保护区，禁止布设工业排污口，工业企业的发展受到严格限制。该县农业人口占90%以上，经济发展落后，非农经济就业容量少，农民收入水平低，于1984年被浙江省政府确定为省级贫困县。如何指导帮助磐安县正确处理保护生态与发展经济的关系，加快小康社会建设的步伐，是摆在省、市、县党委和政府面前必须着力破解的难题。

（二）金磐扶贫经济开发区的设立与开发历程

经过较长时间的调研和酝酿，金华市政府提出了在金华经济开发区内建立金磐扶贫经济开发区的计划建议，此建议于1994年12月28日获得浙江省人民政府批复同意。1995年5月29日，金华市政府召开金磐扶贫经济开发区启动工作座谈会，就启动工作的若干原则问题作出决定：磐安县是金华市唯一的贫困县和最大的扶贫对象，在金华经济开发区内设立金磐扶贫经济开发区，使之成为磐安对外开放的窗口和经济发展的增长点；设立浙江金磐扶贫经济开发区管委会，负责区内的开发建设有关日常行政管理工作；区内实现的产值、税收归磐安县，区域内工商、财税、建设管理权分别由磐安县和金华经济开发区授予，自主负责。1995年6月5日，金磐扶贫经济开发区管委会正式挂牌办公。同年7月4日，磐安县政府下文授权金磐扶贫经济开发区管理委员会行使县级政府经济管理职能，对金磐扶贫经济开发区的建设、发展和管理负总责。随后，金磐扶贫经济开发区紧锣密鼓地进行建设规划、基础设施建设、土地出让、招商引资等。至2010年底，共规划开发面积2.3平方公里，已完成开发面积1.67平方公里[1]。

二、异地开发模式的创新促进山区转型发展的内在机理分析

在设立金磐扶贫经济开发区和实施开发17年的实践中，金华市、磐安县以及金磐扶贫经济开发区管委会都十分注重实践模式的探索和创新，努力通过金磐扶贫经济开发区的开发建设促进磐安山区经济的转型发展，归纳起来，其模式创新的内在机理在于以下四个方面：

（一）正确处理局部发展与全局发展的关系，坚持局部发展与全局发展的统一，切实强化全局意识

根据公共产品理论，生态是一种公共产品，同时，生态产品也是自然物品，是与人类可持续发展有着密切关系的纯自然物品。按照生态文明建设的要求，山区人负有保护流域上游生态环境不受破坏，保持土地、水源、天然林、地下矿产、动植物资源、大气等自然资本的保值、增值、永续利用，以避免环境污染和退化给全流域造成短期灾害和长期不利影响的责任。但是，流域是一个整体的生态系统，必须通过建立流域生态补偿机制，才能协调和理顺系统内各要素的关系，改善生态系统的物质流向，促进生态系统的良性循环，实现整个流域系统保持良好的生态环境。山区（流域上游）人为了提供或保护这种生态产品而付出了代价、丧失了发展机会，平原（流域下游）人在享受生态产品带来好处的同时，必须按照“受益者付费”的原则作出补偿。这就需要山区与相关的平原、流域上游与下游都从全局的视角正确处理生态环境保护与经济发展的矛盾，正确处理局部发展与全局发展的关系，坚持生态环境保护与经济发展、局部发展与全局发展的有机统一，切实强化生态环境保护意识和全局意识。同时，在当前财政“分灶吃饭”的体制下，确定合理的生态补偿政策、逐步探索建立生态补偿机制，是促进山区加强生态环境保护、实行经济转型发展的关键所在。金华市创造的建立金磐扶贫经济开发区，实施磐安人到金华进行异地开发的做法，实际上就是基于“受益者付费”原则以及生态保护区域所支出的生态保护成本、发展机会成本，运用行政手段调整生态保护区域与受益区域相关各方之间利益关系的做法，是政府主导的实行区域性生态保护，具有经济激励作用的生态补偿方式。实际上，对于像磐安这样的山区实行生态补偿，在相当程度上就是保护和提供钱塘江、瓯江、灵江、曹娥江四大流域，特别是钱塘江流域人们生存的安全栖息之地，也就是保护浙江生态安全和发展所需的生存环境，使之处于不受破坏和威胁的状态，使自然生态系统状况能够维系浙江省经济社会的可持续发展。因此，在金华市政府给予金磐扶贫经济开发区以大力支持的同时，省政府也通过财政转移支付、省级机关部门与磐安结对帮扶等形式给磐安以极大的支持。磐安人也从生态环境保护的大局出发，积极实施生态环境保护的各项措施，为保持磐安山区良好的生态环境做出了卓有成效的努力。

（二）正确处理异地开发与属地管理的关系，坚持独立开发与融入当地的统一，切实强化融入当地

金磐扶贫经济开发区的运行模式是，由金华市政府在金华经济技术开发区内划出地块，划定规划范围，明确开发红线，由金磐扶贫经济开发区实行自主开发，开发区域外围的市政大配套由金华市政府负责建设，开发区域内的市政配套由金磐扶贫经济开发区负责实施；行政管理职能通过金华市政府和磐安县政府双重授权，统一由金磐扶贫经济开发区管委会实施；金磐扶贫经济开发区设立投资发展公司，承担开发建设职能，实行企业化运作和管理；金磐扶贫经济开发区管委会列入金华市委市政府及有关部门的发文单位，列席参加金华市政府有关会议，执行金华市委市政府的有关工作决策，社会治理纳入金华市属地管理。经过不断探索，逐步形成了“三自主三统一三融入”的运行体制。“三自主”是金磐扶贫经济开发区管委会作为磐安县人民政府的派出机构，自主行使园区内的县级经济管理权；区内产生的税收等收益归金磐扶贫经济开发区自主支配；园区内的建设管理由金磐扶贫经济开发区管委会自主组织实施。“三统一”是园区总体规划与金华市城市总体规划相统一；税收等经济政策与金华市区相统一；土地征用由金华市经济技术开发区管委会统一组织实施；“三融入”是园区开发建设融入金华城市建设，主动与金华城市发展配套协调；园区产业融入区域生态产业发展体系；园区企业融入国际化大循环。这一运行体制，实行了区内开发主体与与管理主体、责任主体与利益主体的统一，体现了金华市委市政府及经济技术开发区管委会的大力支持，促进了园区开发管理融入当地，实现了开发建设的城市化、园区管理的社区化、园区发展的现代化。