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2021-4-9 | 生态保护论文
上世纪末期以来，随着水生态环境持续恶化，流域生态补偿也逐渐成为我国生态补偿实践的重点领域，尤其是2010年西南诸省百年不遇的大旱再次使水资源问题暴露在公众面前，亟需在制度层面予以破解。流域生态补偿是指通过一定的政策手段促使流域生态保护外部性内部化，让流域生态保护成果的“受益者”支付相应费用;通过制度设计解决好流域生态环境这一特殊公共物品消费中的“搭便车”现象，激励流域生态环境这种“公共物品”的足额提供;通过制度创新实现对流域生态投资者的合理回报，激励流域上下游的人们从事生态保护投资并使生态资本增值。我国流域生态补偿实践主要有三种模式:一是以流域源头保护为主的项目补偿模式;二是流域水污染控制责任制及跨区补偿模式;三是基于水资源短缺的水权交易补偿模式。其中以项目补偿模式为主，以水污染控制为目标的流域跨区补偿实践呈明显上升趋势，水权交易补偿模式还只是在特定区域内存在。三种实践模式各有优势，对于调节上下游区域间的利益矛盾、促进流域水生态资源环境的可持续利用起到了较好的效果，但也存在诸多缺陷，如未从关键因素———水权设置入手解决区域外部性问题，未从断面水质水量出发建立系统的水资源补偿机制。因此，亟待在实践中进行水权制度创新，在水资源单一国家所有制的基础上丰富与明晰水资源权益，建立以国家水资源终极宏观调控管理权和区域具体水资源财产收益权的二级水资源权责制度，借助流域行政区域断面水量、水质的可测量技术及其已有流域补偿的成功经验，构建水资源补偿与优劣水质奖惩责任制相结合的流域跨区水资源补偿机制，以推动我国经济社会协调可持续发展。
一、以流域源头保护为主的项目补偿模式
长期以来，由于对生态环境问题的重要性缺乏足够的认识，导致流域生态环境恶化已成为影响我国人民生活、经济可持续发展的重要因素。在这一背景下，20世纪末期以来，我国启动实施了一系列大型生态环境建设项目，如青海三江源自然保护区生态保护和建设总体规划的制定与实施，退耕还林、天然林保护、“平垸行洪、退田还湖、移民建镇”、森林生态效益补偿基金制度的建立与运行等，对生态环境建设的重视程度及建设规模前所未有。这些国家主导的重大生态建设项目尽管当时并没有冠名为“生态补偿”，但在实施过程中包含有对因流域源头生态保护而利益受损主体的补偿内容，缓解了流域源区生态保护与生存发展的矛盾，实际可纳入生态补偿范畴。在中央政府推进的重大生态环境建设项目之外，各省级政府也以特定项目开展了更具生态补偿性质的流域环境保护实践。在该层次的生态环境建设实践项目中，较为典型和具有代表性的有，北京对密云、官厅水库上游河北、山西的补偿，浙江省在金华江流域、新安江流域、钱塘江流域以及全流域开展的对源头的生态补偿实践，福建省在闽江流域、九龙江流域、晋江流域开展的下游对上游的补偿，江西对东江源头及五河源头区域的保护性投入等。从上述流域生态环境补偿的实践与发展趋势看，对流域源头地区生态补偿的保护性专项投入，中央政府仍在进一步加大力度，各省级政府也都在陆续跟进，使其成为我国目前占绝对主导地位的流域生态补偿模式，并展示了这一补偿模式的三个突出特色。
第一，建设关注的重点在江河源头的水生态环境保护。我国流域生态补偿实践中较为突出的特点是政府重视对江河源区的保护。由于源头对于整个流域的生态安全至关重要，从中央到地方都非常重视对流域源头地区的保护性投入。纳入保护范围的天然林、重点生态公益林主要分布在流域的源头地区，不仅国家专门启动了对三江源等地区的生态保护工程，各地方政府实施的地方流域生态补偿实践探索同样也是集中在对源头地区的保护上。从公平角度讲，江河源区人民有权利用当地资源尤其是矿产、森林和水(包括排污)资源以获得财富，但由于源头往往被政府划为保护区而实行严格的产业准入制度，有矿不能采、有林不能伐、污水不能排，严重影响了源区经济发展与人民的收入及生活水平，对源头区域进行生态补偿理所当然;简单地以资源国有为由采取行政禁止性规定及措施而不对源头地区进行合理补偿则有悖社会公正。同时，相比以“先破坏、后治理”为特征的传统发展模式，对流域源头的保护更具可持续发展内涵。
第二，补偿投入载体突出生态项目建设，强化了针对性。无论是国家的大型生态建设工程，还是地方政府实施的流域生态补偿都是以项目为依托，在年度财政预算中安排一定的资金用于流域源头生态保护与环境治理。在生态补偿的具体实施过程中，补偿资金的使用也是以项目为依据。如地方生态公益林批准立项成为国家重点公益林或省级重点公益林后，补偿资金通过财政转移支付手段划入地方林业部门，然后林业部门把补偿资金落实到具体的保护项目上;在闽江流域生态补偿实践中，福州与三明、南平共同设立的专项资金主要用于闽江上游三明、南平段的治理，重点安排畜禽养殖业污染治理、农村垃圾处理、水源保护、农村面源污染整治等项目。
第三，补偿资金由政府财政转移支付。从流域源头保护补偿实践看，我国流域生态补偿主要是政府间的补偿，通常采取上下级政府间的纵向财政转移支付和同级政府间的横向财政转移支付两种补偿方式。生态补偿的本质内涵是生态环境的受益者对因保护环境或环境破坏而利益受损者的补偿，但由于我国自然资源的国家所有属性，兼之流域生态环境保护的受益者众多，而对保护水环境作出贡献的个体、水污染的受害者也难以精确具体，因而在我国较合适的方式是由不同区域政府分别代表受益者与利益受损者的利益，通过公共财政的转移支付手段实施流域生态补偿。由于流域的跨行政区域特性及同级政府间缺乏谈判基础，我国流域生态补偿的支付方式以上级政府对下级政府的纵向转移支付为主，而同级政府间的横向转移支付则极为少见。从基于流域源头生态保护的政府项目补偿模式
实践看，它对保护流域源头生态环境所起的重要作用无可置疑，但诸多不足也显而易见:第一，补偿范围狭小，顾头不顾身。流域源头在水利部门有着严格的界定，其地理范围相对狭小，既没有覆盖流域所有干支流的源头，更没有考虑全流域最广大的中间身躯;而流域是一个从源头到河口较为完整的、开放的生态系统，如果补偿只对狭小的流域源头区域而无视漫长广阔的中间腰身，则因缺乏流域生态保护的整体与系统性考虑，而将导致流域水资源生态环境保护目标落空。第二，流域生态补偿随意性大且缺乏持续稳定性与长效机制。由于补偿以项目为依托而缺乏整体与系统性考量，不仅有可能导致补偿立项的随意性，而且将导致建设工程规划期结束后补偿建设是否持续存在不确定性;一旦补偿政策退出，老百姓将面临生存问题，最后可能仍然回到原来的生产生活方式，在原有土地上寻找经济来源，使生态功能再度回归到经济功能，生态补偿的成果难以维持。第三，没有体现对属地水资源收益权的补偿。虽然对流域源头的保护性财政投入在客观上承认了源头区域是水资源的贡献者，但还没有明确源头地区对水资源应拥有实际的水资源权益，即水资源财产收益权，当然就更没有从水资源的角度考虑与设计补偿机制。这就意味着流域生态补偿依据、补偿主客体确定、补偿标准、生态补偿机制运行等诸多方面还没有形成系统的科学依据，易于导致补偿金额偏低、激励不足、效果不佳问题。
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