国有资本经营的法律体现

一、政治与经济双重语境下的国有资本预算

1．国有资本经营预算的历史演进

国有资产泛指国家所有的资产（包括经营性国有资产、非经营性国有资产和资源性国有资产等），其中经营性国有资产被称为国有资本。有论点认为，国有资本经营预算所指的国有企业，特指处在竞争性领域的国有资产，主要特征是具有盈利性而不是公益性。〔1〕

本文对国有资本经营预算制度的讨论也主要立足于经营性国有企业。

回顾历史，关于国有企业纳入人民代表大会的预算监督问题，我国在20世纪90年代就开始设计相关机制。早在1993年中共中央曾提出“改进和规范复式预算制度，建立政府公共预算和国有资产经营预算”的要求。同时，我国也在法律上确立相关机制。如《预算法实施条例》第26条规定：“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。”但是从我国提出建立国有资本经营预算一直到2006年，中央企业实际上并没有向财政部或者其他出资人代表分配利润。

在社会主义市场经济不断深入发展的同时，我国在国有资本经营预算方面的思路也日渐成熟。2003年党的十六届三中全会首次明确提出：建立国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系。从2004开始，中央政府在不同场合反复强调，要抓紧完善国有资产监督管理体制，研究建立国有资本经营预算制度。同时，国务院国有资产监督管理委员会和财政部也开始按照中央的精神研究竞争性国有企业的预算制度。2007年，我国开始在中央本级试行国有资本经营预算。2009年5月实施的《企业国有资产法》在《预算法实施条例》之后，以五个条款对国有资本经营预算制度进行了规定，正式从法律层面确立了国有资本经营预算的基本制度框架。其中第58条规定：“国家建立健全国有资本经营预算制度，对取得的国有资本收入及其支出实行预算管理。”

2．我国国有资本经营预算中的政治和经济因素

国有资本经营预算的制度框架虽然已经搭建，但其中的法律问题仍然值得进一步研究和探讨，其中最核心的问题是：国有资本经营预算到底是政治决策还是经济决策，人代会的政治职能与企业的经济职能如何在国有资本经营预算中得以较好的平衡等等。

国有资本经营预算的构建，必须符合公有制和法治的要求。在公有制下，国有企业作为国家投资并代表人民行使所有权的一种企业形态，其与财政有着天然的、不可分割的联系。基本的逻辑是，国家对企业的投资来源于纳税人贡献的税收，国有企业形成后的汇报要回馈纳税人，即从现代公共财政的角度来看，“取之于民，用之于民”，是对国有企业投资和收取红利的基础。基于财政的基本特征，财政活动必然是由一国的国民，通过民主参与、民主决策、民主监督来保证国家财政活动的有效运行，以法律的强制性和规范性来划定财政权运行的合理轨道，是财政权规范行使的题中应有之义。〔2〕

从法治的角度来讲，公共财政体制是具有民主宪政意义的财政体制，是真正尊重市场经济规律，尊重社会个体解放及财产权利，并在此基础上定位政府角色的一种财政体制。因此，适应建设法治国家以及遵守公有制下国有企业运行的基本要求，是构建国有资本经营预算的重要基础。

国有资本经营预算的构建，必须同时考虑政治和经济两方面的要求。在公共财政体制之下，作为政治权力的社会经济管理职能和作为财产权利的国有资产所有权职能是两种性质不同的职能。一方面我国的财政体制正在向公共财政转变，即政府从事财政活动的根本目标是满足公共需求，提供市场机制无法自发供给的公共产品。在这种财政体制下，预算体现出一种强烈的社会公益性，政府编制预算时不能考虑盈利目标。另一方面由社会主义国家公有制的性质和国有经济实力雄厚的特殊性所决定，我国还存在大量的经营性的国有企业，这就必须为经营性的国有资产设立以盈利为价值取向的预算机制，这就是国有资本经营预算。在国有资本经营预算的框架下，国家作为竞争性国有企业的出资人，其最终目标是要求国有企业在竞争规律和价值规律的引导下，实现投资利益的最大化，政府的财政投资活动具有明显的盈利性质，为此所设立的预算体制必须考虑利润目标。〔3〕

因此，国有资本经营预算必须同时考虑政治和经济两个方面的基本要求。

二、国有资本经营预算以实现所有者的终极控制为目标

建立国有资本经营预算制度，基本的前提是“现代企业制度”。按照我国著名经济法学者史际春教授的观点，国有企业建立现代企业制度的精髓：一是所有者控制和支配，二是企业及其经营的契约化、市场化，三是高效廉洁的文官制度。笔者认为，这一观点基本上完整囊括了现代企业制度的法治要求。因此，围绕建立现代企业制度的基本要求去构建国有资本经营预算制度，是建立国有资本经营预算的前提。

而建立国有资本经营预算的重中之重，是要强化所有者（不仅仅是国有出资人，还应是作为最终股东的人民）对国有企业凭借其所有权进行的控制和支配。这种来自于所有者的控制支配，包含了来自于政治方面的监督和经济上的控制两个方面。

1．从政治监督的角度考察

建立和完善国有资本经营预算制度，关键是要实现预算法治。在现代法治国家，预算监督具有高度权威性，是财政法治的基本特质。预算过程某种程度上表现为一个政治过程，是各方利益集团博弈的过程。因此，预算具有较强的法律约束功能和政治监督功能。预算制度及其相应的预算监督是现代国家政治制度的重要内容，是人民主权和基本人权的体现，也是经济发展和社会正义的保障。〔4〕

作为国家对其财政收入和支出进行安排的基本法律制度，预算法治的理念也应在国有资本经营预算中体现。整体来看，由于我国现行的财政体制还具有很强的行政管理本位特征，〔5〕这使得以体现人民当家作主、对预算进行全过程监督的预算法在国有企业运行中难以有效发挥作用。