牧区生态补偿系统构建

１以生态补偿促进科技进步应对牧区资源和生态需求

目前，草地破坏、水土流失、过度放牧现象没有得到根本遏制，草原生态环境“局部改善，总体恶化”的态势没有从根本上改变，难以满足牧民的资源需求和我国环境保护的生态需求。造成人类对草原开发过度的根本原因有：①供需之间的缺口错位。我国近年来因人口压力和生活水平上升而导致对奶类、牛羊肉等畜牧产品的需求激增，与资源供应之间缺口拉大，造成对资源的破坏性开发。２０１０年全国重点天然草原的牲畜超载率为３０％，从六大牧区的情况看：西藏、内蒙古、新疆、青海、四川、甘肃的牲畜超载率分别为３８％、２３％、３３％、２５％、３７％、３６％。全国２６４个牧区、半牧区县（旗）天然草原的牲畜超载率为４４％，其中，牧区牲畜超载率为４２％；半牧区牲畜超载率为４７％。〔１〕②生态与贫困的恶性循环累积。对于牧区农民来说，由于长期以来缺乏外界强有力的补偿机制支持，牧民不得不以传统的生产方式谋求生存发展之道。由于我国广大的牧区大多是贫困地区，相当一部分居民生活困难，他们往往会为生存而过度放牧，加之生产方式较为传统粗放，对草原破坏很大。而丧失生产能力的草原又遭到牧民的遗弃，而草原的不足又导致更大的贫困，以至于在牧民与草原之间存在恶性循环累积，〔２〕进而影响草原生态系统服务功能，最终必然会侵害到自身和其他区域人们的利益。

由于牧区提供的农业产品和生态产品对我国的经济社会发展贡献重大，并且因生态问题很大程度上是由于牧区、半牧区贫困所引起，合理可行的方式就是进行生态补偿。〔３〕一方面，通过直补给予牧民农户的生态补偿，减少并改进放牧行为；另一方面，通过生态工程积极恢复受损的草原生态。近几年，连续几个中央一号文件都明确提出要“探索建立草原生态补偿机制”。〔４〕

必须看到，牧区生态补偿的长期实现必须有赖于科技进步的支撑，通过科技进步减少人类经济发展对草原资源环境的依赖与破坏，推进自然生态补偿的实现。科技进步是转变经济发展方式，真正实现资源节约型、环境友好型社会的着力点。要增强我国经济发展的后劲，减少对自然资源环境的依赖以至破坏性利用，提高保护牧区生态环境的能力，必须依靠科技进步和创新。传统的牧业生产方式消耗高、浪费大、收益低，通过依托科学技术进步，可以促进牧区生产方式的转化，把生产方式转到节约能源、保护生态环境的轨道上来，优化对牧区资源环境的节约利用，这其实是对牧区生态环境的一种有效自然补偿。

２科学厘定牧区生态补偿体系的构成

２．１牧区生态补偿的主体

２．１．１补偿（支付）主体

①政府是牧区生态补偿的主要支付主体，这是由于资源环境的外部性、生态建设的特殊性和市场自身的缺陷所决定的，只有资源环境管理者、生态建设组织者———各级政府，能发挥调剂余缺，协调不同利益群体关系，稳定社会秩序的功能；②受益主体。牧区生态环境保护和建设的受益者包括３个层面的受益者：①农业、旅游、国土、水利等多个机构和部门；②若干区域；③相关民众。草原提供的净化空气、保持水土等多项功能使这３个层面的主体成为受益者。应该通过政策引导，实现受益主体支付一定的生态补偿费用。

２．１．２受偿主体

我国的牧区生态补偿自然主体肯定是草原。但由于人类社会的经济关系，导致自然主体带上了产权的烙印。草原生态的保护者、在牧区从事农业生产的农牧民等都是牧区生态补偿的受偿主体。

２．２牧区生态补偿的主要形式

２．２．１草原生态补偿基金

草原作为维护生态平衡、防止极端生态灾害的重要屏障，其生态功能和作用受到国家和社会的广泛关注，草原生态补偿成为必然选择。从２０１１年起，中央财政每年安排资金１３４亿元，在８个主要牧区省（区）全面建立草原生态保护奖励机制，这标志着我国草原生态补偿机制已基本建立。〔５〕在中央财政的支持下，各地结合自身实际进行相应的草原生态补偿安排。如内蒙古２０１１～２０１５年，对阶段性禁牧区的牧民，按每亩草场每年５元的标准给予补偿，每年每人的补偿金额不低于３０００元，最高不超过５０００元。〔６〕

２．２．２草原植被恢复费

在现有的制度安排中，草原植被恢复费是典型的“谁开发谁治理”生态补偿机制，是加强草原资源和牧区生态环境保护的一项重要措施。２００７年，甘肃省率先在国内设立了草原植被恢复费收费项目；〔７〕内蒙古、青海、云南等地也相继开始实施草原植被恢复费收费项目。２０１０年４月，财政部和国家发展改革委联合印发了《关于同意收取草原植被恢复费有关问题的通知》（财综〔２０１０〕２９号），随后６月发布《关于草原植被恢复费收费标准及有关问题的通知》（发改价格〔２０１０〕１２３５号）。〔８〕

２．２．３草原生态工程

我国近年来大力推动了针对牧区自然主体、以生态工程形式出现的牧区纵向生态补偿。主要有２００２年底开始实施的退牧还草工程、２００１年配合“京津风沙源治理工程”已加以实施的风沙源草原治理工程、２００６年国务院批准西南岩溶地区草地植被恢复试点工程项目计划，此外，２００７年列入经国务院同意的《全国草原保护建设利用总体规划》包括草业良种工程、草原防灾减灾工程、草原自然保护区建设工程、游牧民人草畜三配套工程、农区草地开发利用工程、牧区水利工程。必须看到，现有牧区生态补偿的实施过程中还存在一些问题：一是补偿金与区域微观主体并没有很好结合。补偿受益者与需要补偿者相脱节，补助的钱粮不能及时到位，政策难以持续施行。生态治理项目责权对应的主体不一致的现象影响政策的执行。〔９〕二是补偿金标准较低且单一，没有体现差异性。在当前的实际执行状况中，生态补偿补偿量较低，且项目仍然偏少。全国各退耕地区经济发展水平各不相同，群众对补偿的期望也不尽相同，并且随着时间的推移而不断变化，现有牧区生态补偿难以满足实际需要。