森林生态效益补偿

1引言

森林分类经营，是指在市场经济条件下，以可持续发展为前提，按照对森林各种功能主导利用的不同和森林发挥多种功能所产出的产品的不同属性，相应地把森林划分为商品林和公益林，分别按各自的特点和规律进行经营管理的一种新型的林业经营体制和发展模式。在分类经营条件下，商品林以木材为主要产品，以经济利益为导向，通过市场交易实现其价值，并补偿成本和经营利润，维持或扩大其生产规模；公益林以生态服务为主要产品，限制生产性砍伐，其价值无法在市场机制中实现，需要国家给予重点补偿，协调和解决环境权与生存权、发展权之间的冲突乃是森林生态效益补偿制度产生与发展的价值动因，也是其正当性与合理性的法理依据之所在。森林生态效益补偿制度有助于理顺和协调商品林和公益林所有者、经营者与受益者的利益关系，在分类经营条件下其理论意义和现实价值更加凸显。

2森林生态效益补偿的必要性

基于经济学视角，森林生态效益具有显著的正外部性，是一种典型的公共物品，具有非排他性和非竞争性，对于生态服务大家都有使用权，而个人对森林的损耗、枯竭和消费却不必承担相应的成本，由此导致了“公地悲剧”、“搭便车”及“生态透支”等现象。市场经济条件下，林业分类经营的重点就是解决生态公益林的持续经营问题，这就需要国家建立合理的森林生态效益补偿制度，给经营者提供合理的经济补偿，鼓励公众持续提供森林这种公共物品。基于生态经济学观点，森林属于生态资本，它所提供的生态环境是有价值的，生态资本作为资本的表现形态，随着森林资源稀缺性的加剧，其生态资本发生相应的增殖，生态投资者如果得不到相应的回报，就会严重挫伤其投资生态的积极性。由此可见，森林生态效益的补偿相当必要，即通过制度创新实行生态保护外部性的内部化，解决好生态投资者的合理回报，才能激励人们从事生态保护投资并使生态资本增殖。

3森林生态效益补偿制度存在的不足

自森林生态效益补偿基金制度全面启动以来，截止2008年，已累计投入补偿资金168亿元，其中直接受益的林农达7000万人。现行补助金的实施，使森林资源生态价值实现有了正常、稳定的途径，对统筹保护与发展，协调生态、社会和经济效益关系产生了积极的作用，但由于森林生态效益的模糊性，在实践中仍存在一些问题。

3.1公益林补偿标准偏低，且来源渠道单一。分类经营后，公益林目前执行的标准是国有5元/亩、集体10元/亩，但这与森林的成本价值和发挥的生态效益、实际造林管护费用有很大的差距。因此导致了国家生态保护与森林经营者利益之间的不协调。此外，我国的补偿基金来源主要是财政预算安排，还有一些地方财政的配套资金，个人和社会的投入很少，基本没有发挥市场补偿的作用。由于全社会共享森林生态效益，却只有国家这唯一的主体来进行补偿，没有发动公众力量参与其中，不仅导致补偿标准偏低和补偿范围过窄，没有真实体现“谁受益、谁补偿”的经济原则，难以调动各类社会主体保护生态的积极性，不利于预防生态破坏，很难达到森林生态效益补偿制度的预期目标。

3.2商品林集约经营能力差，额外的生态效益未得到补偿。分类经营条件下，商品林的任务是通过集约经营，建设工业人工林，以满足社会需材及各种林产品的需要。一方面，林业生产周期性长，风险大，资金和科技严重不足，导致集约经营能力弱，商品林生产效率低下；另一方面，商品林的经营者受到采伐限额的制约，无法根据市场自主调节其经济行为，实现利益的最大化，影响了商品林经营的利润空间，抑制了投资者的积极性。可以说，实行分类经营并没有从实质上增加商品林经营的收益，也未分散其风险。此外，商品林也有生态效益，为区域经济的发展提供了额外生态服务，但这部分额外支付的成本在现实中并未得到有效补偿。

3.3忽视不同林分质量、区域之间的差异，搞“一刀切”。我国地域辽阔，由于地区区域、区位、地类和质量等因素不同，其管护成本和生态价值也不尽相同，应根据各地的社会、经济、环境条件确定补偿标准，使补偿标准尽可能接近于进行生态保护所支付的机会成本，这样才能体现公平性和灵活性。因此，对不同地区的补偿标准应有所差异。但是目前在全国范围内，基本使用相同的补偿标准，采用“一刀切”的形式，对各类型国家级公益林实行同一补偿标准，既没有体现区域类别、林分质量和经营管理难度等方面的差异性，也没有体现一定的经济适应性和社会公平性，势必会降低补偿政策的实施效果。

4进一步完善森林生态效益补偿的建议

4.1政府补偿与市场补偿紧密结合，探索多元化的筹资渠道。由于生态效益的社会性决定了政府依然是生态效益的主要购买者，应该逐步提高生态补偿在财政转移支付中的比例，尤其要加大对生态脆弱地区的财政投入力度，为森林生态效益补偿提供最基础的资金来源。其次，要探索受益者进行补偿的多样化形式。比如，可以从依靠森林景观资源开展旅游活动的旅游收入中提取一定比例，直接用于所有者或经营者的补偿；也可以从矿产等行业收入中提取生态建设和维护基金，用于生态恢复。此外，还可以借助碳排放权交易机制、BOT融资模式、发行“绿色森林彩票”、开征森林生态税、接受社会捐赠等方式激励社会公众，促使资金来源多元化、补偿方式多样化，最终实现政府补偿为主与社会各种有效补偿兼容并蓄的互动机制。

4.2采取多种措施促进商品林集约经营，并适当补偿其生态效益。要真正保护生态公益林资源，就必须促进商品林尤其是人工林的集约经营，把木材生产的重负逐步转移到人工林，为森林资源的永续有效利用奠定基础。首先，要完善以税制优惠为特点的国家经济扶持政策，比如从纳税的收入中扣除造林成本，补助经营权受到限制而减少的损失；也可以保持目前的税费水平不变，进行适当的生态补偿；还可以推行商品林认证制度，提高认证森林林产品的价格，进行成本补偿。其次，要建立并完善科技服务体系，给林农提供商品林经营每一环节的科技和市场信息，最大限度地保证林农的经济效益。此外，还要推广森林保险制度，减少并分散林农的经营风险。