2021-4-9 | 城市生态论文
城市生态化发展模式是指在城市发展中，构建绿地、河流、湖泊等生态系统，形成城市内部生态系统与外部生态系统的对接，提升城市自身的环境承载力，最终改善城市生态环境，实现人与自然和谐共处的城市发展模式。进入21世纪之后，这种趋势在我国也日益显现。然而，生态化城市发展模式作为一个新生事物，发展面临许多亟待破解的难题，构建城市生态补偿机制就是其中之一。
一、建立城市生态补偿机制面临的关键问题
（一）生态补偿主体的界定存在困难
明确界定生态补偿主体是生态补偿机制有效运转的前提。我国政府虽然确立了“谁受益谁补偿，谁破坏谁恢复，谁污染谁治理”的补偿原则，但涉及具体的补偿行为时，由于牵涉到利益问题，往往难以确定生态效益的提供者和受益者，尤其是在跨行政区域时更难确定。对于城市生态系统相关流域上游的经济主体，通常很难确定其在生态补偿中是生态效益提供者还是破坏者。因为如果污染了河水，则破坏了生态环境，损害了下游城市生态系统的利益；如果其减少污染，虽然保护了下游的生态环境，但自身的经济利益无疑会受到损害。问题的根源在于产权的界定，即上游是否拥有污染河水的权利，或者在多大程度上拥有污染权，而这种产权的界定本身就存在很大困难。
（二）国内现有生态补偿方式缺乏长期性
“退耕还林”、“退牧还草”、“生态公益林补偿金”等是我国当前最具有生态补偿含义的政策，其核心和出发点都是通过对为生态保护作出牺牲和贡献的农、牧民等直接利益相关者进行经济补偿而达到保护和改善生态环境的目的。但是这些政策大多以项目、工程、计划的方式组织实施，有明确的时限，政策的延续性不强。期限过后可能再次造成生态环境的破坏。就城市生态化发展模式而言，当前主要依靠财政项目资金、信贷资金、土地出让金来支撑生态系统的开发保护。这些资金多为短期性资金，而生态保护是一个相对长期的过程，一旦相应资金用完之后，后续的生态环境保护就面临资金困境。
（三）生态补偿标准的确立存在一定难度
1.在技术层面尚无能够被理论与实践界普遍接受的生态补偿标准。虽然在理论上已经提出了如意愿支付法、机会成本法、恢复成本法等各种各样的补偿标准，但这些标准之间差异相当悬殊，有时甚至达数十甚至上百倍，为生态补偿的标准确立带来一定困难。
2.即使补偿双方在标准方面能够达成一致，但在补偿金额确定问题上仍可能存在争议。争议主要来源于应该补偿与有能力补偿之间的矛盾。例如，据测算西安?哄鄙???ǔ珊竺磕甑纳??б嬖?5.5亿元左右，从理论上来讲，受益方就应该向生态区进行每年25.5亿元的补偿，但如此巨额的补偿金在实际操作中显然很难落实。
（四）生态补偿配套管理体制尚不完善
生态补偿机制的建立必须有各级政府部门配套的管理体制支持，但实际中相关的配套体制尚不完善，阻碍了生态补偿机制的建立和运转。
1.纵向管理体制方面存在生态管理职责交叉问题。生态补偿是区域补偿，但现有生态补偿政策普遍带有较强烈的部门色彩，生态环境保护管理分别涉及林业、农业、水利、国土、环保等部门。由于职责交叉，缺乏明确的规定，在监督管理、整治项目、资金投入上难以形成合力，影响生态环境保护工作的开展，区域补偿很大程度上成为部门补偿，造成生态保护与受益脱节的现象。
2.横向管理体制方面，同级政府间的协调机制尚未建立。生态补偿问题通常涉及到不同行政区之间的责任义务问题，因此，必须有同级政府间的协调机制做支持，多个行政区之间的协调问题，如果缺乏相应的协调机制，则生态补偿机制的建立会面临很大的体制困难，难以开展。
二、城市生态补偿机制构建策略
（一）依据生态补偿四原则，明确生态补偿主体责权利
生态补偿主体地位以及生态补偿的付费和补偿通常根据“谁破坏谁付费”、“谁开发谁付费”、“谁受益谁付费”和“谁保护谁获得补偿”4个原则来确定。
1．城市生态系统建设运营方。一方面，城市生态系统的建设运营方是被补偿者。因为其环境治理行为产生了正外部性，根据保护者得到补偿原则应该得到补偿。另一方面，该主体同时也是补偿者，需要对相关流域上游经济主体进行补偿。因为流域上游经济主体的生态环境治理行为使城市生态系统获得了优质生态资源输入，是外部主体环境保护行为的受益方。
2．城市周边生态系统所属的地方政府。城市周边生态系统所属的地方政府是补偿者。周边生态系统内部的企业、居民在生产生活中向河流等生态子系统中排放污水，从而对城市生态系统产生负外部性，使其利益受损。我国环境保护法规定，“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”。据此，做为企业、居民代表的地方政府应该承担污染者的补偿责任。
3．城市周边生态系统的保护者。城市周边生态系统的保护者，尤其是水源地环境的保护者是被补偿者。因为他们的生态保护行为有利于增加河水量、改善水质，而自身为了保护行动通常会丧失一定的发展机会，其行为应该得到相应的补偿。
4．城市市民及企事业单位。城市市民及企事业单位是补偿者。城市生态系统建成后将使所在城市整体生态环境得到极大改善，全体市民及企事业单位都将受益。根据受益者补偿原则，市民及企事业单位应该对城市生态系统的建设行为进行补偿。当然，真正的补偿责任可以考虑由市政府来承担，以减少交易成本。对此需要说明的是，表面上来看，城市生态系统本身就是由政府出资来建设的，再让政府代表市民对该建设进行生态补偿看似多此一举，实则不然。此补偿机制的真正价值在于，通过较为准确的评估城市经济主体在生态化城市建设中的边际收益，并由此决定最优的城市生态系统建设规模，从而提升公共产品供给效率。