南水北调的法律障碍

中国水资源在地域与流域格局上分配不均，严重制约了中国北方地区及整个中国经济的发展。这决定了我国必须进行区域和流域间调水，以解决日益严重的水资源分布不均状态。在这种背景下，战略性工程———“南水北调”应运而生，目的就是解决北方缺水的现状，促进各地区社会、经济与资源的协调发展。“南水北调”工程为北方经济发展提供资源保障，在促进经济结构战略性调整的同时，也将在一定程度上改善部分沿线地区生态环境，对某些地区的湿地和生物多样性也具有一定的改善意义。

一“南水北调”工程面临的法律障碍

“南水北调”工程是一项相当巨大的工程。除了大规模人口搬迁外，工程沿线的生态保护以及处理各个地区对水资源的争议与争夺，都是在“南水北调”工程中需直面的困难。当然，“南水北调”工程建设过程中所面临的诸多法律障碍也是不容忽视的，目前，我国已经陆续颁布了一系列法律法规、地方性法规以及规章制度，如《中华人民共和国水法》、《防治污染法》、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》、《山东省南水北调工程沿线区域水污染防治条例》、《南水北调东中线第一期工程档案管理规定》等，针对跨流域调水工程建设，初步形成了我国的调水立法体系。但是，由于是对跨流域调水立法的初步尝试，现有的立法对跨流域调水工程建设的规范方面尚有很多的不足。

(一)现有相关法律规范过于抽象，可操作性不强

“南水北调”工程巨大，涉及的利益群体众多，遇到的是方方面面的问题与困难，如工程建设中的组织和管理机构，拆迁和移民的具体补偿方式和操作流程，工程建设中的生态保护等十分具体的问题，这些问题都是在工程建设中必须正视和解决的。虽然我国也对这些工程建设中牵涉到的问题进行了规定，但只是停留在了框架立法的层面，又或者有很多政策性规定，但对于很多需要在法律中明确规定的规范性条款只是简单作原则性规定，让工程建设的相关人员处理和其他与工程建设有紧密利害关系的利益群体时在法律上无法可依。例如:在对待“南水北调”工程中极其重要的移民拆迁问题时，相关立法只是国务院南水北调工程建设委员会制定的《南水北调工程建设征地补偿和移民安置暂行办法》，作为行政规章，并未对工程建设中最为关心的征地补偿和移民安置问题提出具有明确的可操作性的细致规定，只是对该问题进行了宏观上的把握，并且将具体如何操作的权利交给了各个地方政府，让相关政府对于辖区内的移民征迁问题作灵活性规定，这本身与该办法的立法初衷就大相径庭了，也在一定程度上使各地在移民拆迁的实行标准上有一定差异，造成了今天的诸多问题。在跨流域调水相关立法上，很多都是类似于“南水北调”工程建设过程中法律法规的抽象性。因此，在具体问题上没有形成立法上的稳定性，相关措施的不一致和不稳定，严重影响了“南水北调”等诸多水利工程的建设效率，这对整个工程的经济性非常不利。同时，也对政府权威造成了一定的负面影响，由于法律法规对具体事项规定过于模糊和原则性太强，地方政府对于政策灵活性和稳定性的关系没有很好的领会，造成了很多政策措施修改频率极高，甚至对于政策性文件，工作人员在针对相关问题时临时性的变通现象十分常见，这对整个工程的稳步推进是不利的，对于合法维护工程建设中人民群众的相关利益也是十分不利的。

(二)我国水权配置法律制度不够完善，水权交易市场尚待健全

水资源是人类生存和社会发展的重要资源，也是有限且日益稀缺的资源或财富，它应有自己的产权和产权配置，以利于持续利用和高效发展。“南水北调”工程实际上就是对水资源的自然配置进行社会化的资源优化配置，从而提高水资源对于国家经济的贡献效率。对于我国的水权配置，存在着一些需要进一步改进和完善的地方。《中华人民共和国水法》第三条明确规定“水资源属于国家所有。水资源的使用由国务院代表国家行使”，同时，第十四条第二款也规定了“县级以上人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作”。这在现实中很容易造成一个问题:国家所有的水权只是法律名义上规定的，国家水权的实际享有者还是各级地方政府，即地方各级政府享有对国家水资源的使用权。现如今，水资源各自为政和相互争夺的现象在地方各级政府十分普遍。各地各级政府因为各自的利益，对掌握水资源所能达到的利益目的是十分清楚的，所以，他们对水资源的实际掌控权十分重视。在“南水北调”工程建设的过程中，这些现象也相当明显，对于工程所经区域，都希望往自己的省、地方多分配一点水。在整体缺水的大背景下，“南水北调”工程也演变成各级政府相互争夺水资源的一个工程。从本质上讲，国家的水权配置制度的不完善，也让“南水北调”工程沿线地区水资源利益的纠纷愈演愈烈，国家没有对水资源进行集中管理，未按照公平效率的原则进行分配，各级政府既想拥有大量水资源，又想无限制地使用短缺珍贵的水资源，这是不符合现代市场经济条件下的市场规律的。这也说明我国的水权交易制度亟待健全和完善。现阶段，我国出现的对水资源的过度使用和不当使用，很大程度上是由于水资源的有偿体制没有完全建立。水权交易的市场机制没有形成，事实上造成了很多经济发达的地方存在严重的水资源的掠夺式开发和浪费。在对自己区域的水资源利用后，又对其他地方流域内的水资源进行利用，这是对循环经济和子孙后代极其不负责任的一种行为，是必须予以制止的。这也是“南水北调”工程建设以及进行输水时必须明确的。

(三)调水工程沿线生态环境法律保护与经济发展的关系亟需明确

众所周知，“南水北调”工程对于缓解北方大部分地区少水、缺水现象，促进国家经济稳步发展具有重大意义，但是工程建设中对于水源地引水区的环境的较高要求以及对工程沿线地区所必然产生的一系列环境后果，都是需面对的现实问题。对于水源地区来说，“南水北调”工程之前的经济发展方式受到工程对水源地环境的高要求的影响，如西线工程和中线的部分引水区，由于国家要求对水源地退耕还林、退耕还草，之前的林业以及畜牧业受到了很大的影响，对当地的经济建设产生了一定的负面影响，同时，有些地区也出现了土地盐碱化现象，这对引水区本身的生态环境也是一种破坏。支持北方经济建设，而让其他地区因政策性因素而背上沉重的经济包袱，是很不公平的。而工程沿线地区产生的一系列环境后果，“如湖北省丹江口作为南水北调中线工程的水源地，送水计划将惠及河南、河北、北京、天津在内的3亿多人口，但来自城镇和农村的生活污染，来自肥料和农药的污染，来自养殖业的污染，来自漂浮物的污染，来自船舶的污染，来自有毒危险品运输的污染，都使调水水质安全处于困境”〔1〕，还有诸如受水区兴建大型水库方便调水会损失大量耕地。“南水北调”工程建设过程中，必须做到生态保护和经济发展相协调。