生态公益林的管护

甘肃省正宁县是陇东黄土高原的组成部分之一，地处子午岭西麓，地势由东北向西南倾斜，生态区位属于荒漠化和水土流失严重地区。全县森林覆盖率35%，区划重点公益林2.10万hm2,权属全部为集体所有制重点公益林，林种为防护林。经省上核定，我县天保工程区外列入中央森林生态效益基金补偿范围的重点公益林为1.15万hm2。在县委、县政府的高度重视和上级业务部门的正确指导下，全县把重点公益林的保护作为林业生态效益建设的重要内容，全党动员，全民动手，全社会共同参与，一手抓封山管护，一手抓补植营造，公益林管理工作开局良好，进展顺利，全县共划分管护责任区8个，分布在8个乡（镇）管护区域；划分村级管护区域83个；落实管护小班1826个，按照条件审核配备护林员119名，签订管护合同和责任书135份，明确了保护管理的责任和义务，使全县生态公益林保护管理进入规范化、制度化轨道，生态公益林保护与建设取得阶段性成果，重点生态区环境已初见成效。但由于生态公益林建设涉及面广，政策性强，尤其是森林生态效益补偿机制初步建立，目前仅执行管护补助资金的情况下，生态公益林的管护模式如何适应当前不同的经营体制，以及基层林业站监管机制如何建立等，是目前生态公益林保护与建设工作亟待研究解决的问题。笔者根据近几年的工作实践，试图对生态公益林的管护模式和监管机制作一初步探讨。

1基层生态公益林管护模式。

1.1生态公益林管护主体的确认

生态公益林是指以改善生态环境，维护生态平衡，保护生态多样性和提供公益性，社会性产品或服务为主要目的的森林。建设生态公益林属于社会公益事业，按事权划分，应由政府负责。但在集体林区，森林生态效益补偿基金初步建立，政府对生态公益林经营者和所有者向社会提供生态服务只能给于一般性管护补助费用。这远远不能达到他们所期望的真正意义上的补偿，在这种情况下经营主体也就不能完全转化为政府，如果经营主体变更将涉及到保护生态公益林经营者合法权益的问题。为此，笔者认为，现阶段生态公益林管护主体应是林权所有者和经营者，政府应按照法律规定程序与林权所有者和经营者签定管护合同，明确林权所有者、经营者与政府之间的权利、责任和义务，坚持农村基本政策的稳定性、连续性，维护林权和林权证的法律地位。

1.2不同经营主体应采取不同的管护模式

我县现有森林权属主要有集体、个体两种类型，管护形式可分为四种：一是集体所有的生态公益林，一般以行政村为单位，根据行政村的分布状况、交通条件、管护难易程度等情况,划分管护责任区，确定责任区的面积、报酬，公开竞聘专职护林员进行管护，并予以张榜公布。二是联合管护，由多户联合推荐群众代表对公益林管护，并签订联合管护协议，明确双方的权利和义务。三是自主管护，直接由林权所有者进行管护，承担管护、补植、抚育、森林火灾预防与扑救、林业有害生物防治等保护管理公益林的全部责任。四是统一管护与农户管护相结合的双重管护。从上述四种管护形式可以看出，不同的经营主体采取不同的管护模式，不仅可以进一步明确林木经营者和所有者的权、责、利，有利于提高生态公益林管护质量和成效，同时也可以化解林权所有者与专职护林员的矛盾。

1.3落实管护责任

集体和个人公益林确定专职或兼职管护人员，签订管护合同，落实管护责任，做好公益林巡查管护，确保公益林安全。国家和省级公益林禁止商品性采伐和毁林开垦、乱砍滥伐、乱征滥占、采砂挖沙、采集珍稀植物、放牧等各种破坏公益林的行为。集体、个人和管护者要及时向林业主管部门报告森林火警和火灾隐患、林业有害生物发生、林地征占用等情况，接受林业主管部门对公益林管护和补偿基金使用管理的指导、监督、检查。管护合同的签订可根据实际情况，由县级人民政府研究确定以下其中一种形式：（一）林业主管部门与个人签订管护合同。（二）林业主管部门与乡（镇）林业站，乡（镇）林业站与个人签订管护合同。（三）林业主管部门与乡（镇）林业站，乡（镇）林业站与村集体，村集体与个人签订管护合同。林业主管部门或乡（镇）人民政府或村集体与个人签订管护合同时，可根据实际情况确定与个人单独签订或以村为单位集体签订的方式，以村为单位集体签订时个人（乙方）签字（画押）可列表，统一管护的管护人员管护合同由管护组织者与管护人员签订；联合管护的管护合同由县级林业主管部门或乡镇林业站与联户代表签订；自主管护的不再签订护林人员管护合同。专（兼）职管护人员、自主管护个人、联合管护代表均纳入管护人员序列，由县级林业主管部门或乡镇林业站统一管理。

2强化基层林业站生态公益林监管机制

2.1基层林业站在生态公益林管理中的地位和作用

我县生态公益林林权所有者和经营者是集体和个体，所有权和经营权比较分散，对这种涉及到千家万户林农的生态公益林的经营管理必须有一个直接面向林农的组织管理机构，而乡镇林业站建在农村是最基层的林业管理机构，无疑最适合但此重任。从近几年的实践看，一个乡镇生态公益林保护建设成效如何，在某种程度上与基层林业站能否充分发挥组织、指导、监督职能有紧密地联系。因此林业主管部门应赋予林业站在生态公益林保护管理工作中的监管职责，对于生态公益林面积超过辖区林业用地面积50%以上的林业站应加挂生态公益林管理站的牌子，以确保管理措施到位。

2.2建立生态公益林管护监管机制。

基层林业站要做好生态公益林监督管理工作，一是要划分监管责任区，将责任划分到基层林业站具体监督管理责任人，并把监管任务落实到具体山头地块（小班）。二是在完成监管责任区划分的基础上，由县级林业主管部门与林业站站长签订监督管理目标责任书，再由林业站站长与监督管理员、责任区公开竞聘的专职护林员签订责任书和管护合同，通过目标责任制的管理，确保责任到人、措施到位。三是要明确监管责任和对象，尤其是生态公益林经营区内的乱砍滥伐、乱征滥挖、滥捕滥猎、毁林开垦以及森林火灾、林业有害生物等影响到生态公益林安全的行为是监管工作的重点。四是要建立监管责任追究制度，对责任区内出现破坏森林资源行为的，除了追究当事人责任外，同时要追究监督管理员和专职护林员的工作不到位的责任，尤其是对玩忽职守、徇私舞弊的监管人员应依照政纪和合同追究责任。