2021-4-9 | 法律学
外来生物入侵是指对某一特定生态系统与栖息环境来说，非本地的生物(包括动物、植物和微生物)由原生存地经自然或人为途径侵入此生态系统并建立了种群，对当地生态环境造成了负面影响。据统计，外来生物入侵每年会造成巨大的经济损失和环境破坏，而目前我国的外来入侵生物已经超过400种，并且有50余种为国际公认的高威胁生物，我国已成为问题最严重的国家之一，面临的防治形势十分严峻。通过对其入侵途径进行分析，可以发现入侵主要发生在境外传入和境内生态系统间，其途径大致可分为两类:一类是由于气候现象等外力引起的，通过自然途径扩散到其他生态环境之中，比如俄罗斯的麝鼠曾通过边境河流扩散至我国就是很好的例子。由于绝大多数生物都难以穿越阻挡它们的天然屏障，这一类途径的入侵较为有限，经自途径进入我国的仅占总数的3%;而第二类则是通过人类行为造成外来生物入侵，很多外来入侵生物是随人类活动而无意传入的，如19世纪澳洲的灭兔运动，就是由于人类行为无意中引进了澳洲本没有的兔子，造成了严重的生态系统破坏。尤其是近年来，我国国际地位提升、经济发展迅速，对外往来增多，造成外来入侵物途径随之增加。调查表明，通过这种方式传入我国的接近总数的90%，是造成我国外来生物入侵问题的主因。
一、外来生物入侵法律规制是严峻形势下的迫切需求
我国外来生物入侵面临着较为严峻的形势，目前表现出三个方面的特点:一是影响范围广，我国所有的省、自治区和直辖市都已发现外来入侵物种和造成的影响;二是涉及的生态系统多，森林、水域、牧区和城市等各类生态系统都已受到影响。从各类动植物和细菌、病毒中都能找到外来生物入侵的例证。如上世纪60－80年代，为了保护滩涂而引进了国外的大米草，但由于没有天敌制约，此类植物凭借强大的繁殖能力，很快造成了难以控制的扩散，甚至出现堵塞航道、引发赤潮、导致其他生物灭亡等严重的生态破坏。当入侵生物若成功压制和排挤了本地生物，抢夺了原生态系统中动植物生存所需的资源与空间，将导致本地生态系统内生物多样性的丧失，并形成“一家独大”的局面，导致其他动植物群落出现衰退甚至灭亡。此外，许多外来生物对农林业生产损害严重，部分生物入侵甚至形成了难以控制的局面。更为严重的是，人类自身的健康也容易受到外来入侵生物的影响，其中很多植物存在毒性，有些植物的花粉是过敏症等病症的病原物，有些外来入侵生物还携带着致病微生物和细菌等。从我国发生的外来生物入侵来看，外来生物入侵往往难以根除，且造成的生态灾难破坏程度大、影响范围广、治理难度高。由于外来生物入侵最主要的途径是人类行为造成的越界转移，因此，运用完善的法律规范，依靠法律的强制力约束人类的行为可以有效的防控和减少外来生物入侵的发生。联合国《21世纪议程》指出:“在使环境与发展的政策转化为行动的过程中，国家的法律和规章是最重要的工具。”在我国，外来生物入侵引发灾难性后果已经屡见不鲜，国内的严峻形势，迫切需要强化法律规制应对外来生物入侵，实施有效的管理和防治。
二、我国外来生物入侵立法现状
总体来看，我国虽然已有多项涉及环境安全的法规制度，但其监管和防治效果仍然有限，外来生物入侵安全立法仍较为滞后，相关法律规制尚不完善，监管部门间存在职能交叉，对外来生物入侵的整体防治水平尚待提高。
(一)防治立法较为滞后，未能形成法律体系
我国现行环境法律法规对人民生命健康、社会经济发展、生产安全和生产污染等方面关注较多，主要是为保护农、林、牧、渔业发展，但对生物多样性等生态保护仍然没有从立法的高度加以重视。有关生物入侵的法律法规大都是对如何进行检验和检疫防止病虫害等问题的发生进行规范和指导。相比较而言，涉及防治外来生物入侵的立法较为分散，并且对作为观赏品或其他一般贸易方式引进的物种，目前我国还没有专门立法，存在立法空白;没有形成防治外来生物入侵的具有针对性和全局性的法律体系。如我国刑法中对人为故意倾倒或生产中排放的污染物造成重大环境破坏的应负刑事责任，但对于人为原因造成外来生物污染和环境灾害应如何处罚却没有明确规定，尚不能对其进行刑法处罚，只可以追究其经济赔偿的责任。面对外来生物入侵日益严峻的形势，分散和滞后的立法已无法满足防治生物入侵的迫切需求。这就会导致进行监管的法律依据不足和职权交叉混乱，导致监管不力、防治受阻，最终导致生态环境破坏的治理效果不高。
(二)现有防治实体法尚待补充和完善
我国现行的法律法规在防治外来生物入侵上起到了一定的积极作用，但是在职能和所关注的领域上各不相同。有的法规将重点放在病虫害防治上，有的则针对动物饲养和管理，并且法律、条例形式多样，存在立法等级和形式上的多样化，造成了主次不分、交叉管理或失管等不利现象。一是现有法律法规不够健全，覆盖面窄。现行的法律法规主要针对于各类疾病、病虫害及杂草方面的检疫，如海关和检疫部门的检验局限性较大，对如何检验生物的生态安全性没有明确和详细的办法;并且检验中所用的已知外来入侵生物名录存在局限性;从生物引入途径方面而言，对有意引进的外来生物经济发展效益关注较高，却没有认真考虑对我国生物多样性可能造成的破坏。二是缺乏进行全程监管和防治的法规。我国现行法律法规主要对外来生物的引入阶段的过境检验检疫、邮寄品进出境等进行了一定的监管控制，但在外来生物的定植、扩散直至产生危害的过程监管不力。外来生物形成入侵是一个长期的过程，在与当地生物的生存竞争以及种间杂交等关系才逐渐演变成进而对生态环境造成影响，进行单阶段控制并不能起到良好的效果，对外来物种入侵的跟踪控制和持续治理方面仍鲜有规定。三是责任追究法规制度尚待完善。只有法规制度对违法行为应负的法律责任进行规范，依靠法律强制力保证外来生物入侵问题的处罚有法可依、违法必究，才能真正对外来生物入侵起到警示和约束作用。然而我国对外来生物入侵的法律追究不足，现行法律法规只对行政责任和刑事责任有所规定，而对民事责任却鲜有规定;有关法律对行政相对人应当承担的行政责任形式作了详细的规定，但对行政主体责任的规定仍然不足;相关刑事责任的法律规定很少，并且主要针对职务犯罪等非法牟利犯罪;从外来生物引进的途径来看，我国也缺乏对无意引进的外来入侵生物的法律追责。