乡镇标准化财政所建设研究案例探究

　　下面文章以内蒙古自治区的39个乡镇财政为研究对象，采用多元统计因子分析方法对数据进行处理，并且提出8个公共因子，得出乡镇财政标准化建设的总体排名。根据因子得分，利用聚类分析方法，将财政所分为4类，对每类财政所标准化建设展开详细研究，根据各类财政所标准化建设水平，针对性的提出相应的建议。

　　关键词：乡镇财政所,标准化建设,因子分析,聚类分析

　　一、标准化财政所的研究背景

　　作为我国财政系统的基础层级，乡镇财政直接面向农村和农民群众，是基层政府为人民提供服务的重要部门。随着新农村建设步伐的加快，国家对农村经济和社会事业投入的逐年增加，乡镇财政支出规模不断增大，基层财政面临着科学化、精细化管理的更高要求。

　　为了加强财政基础和基层建设工作，更好地履行乡镇财政的职能作用，实现乡镇财政科学、精细的管理目标，财政部于2009 年8 月印发了《关于推进财政科学化精细化管理的指导意见》，提出把加强管理基础工作和基层建设作为搞好财政科学、精细管理的重要途径，在全国推广标准化财政所建设。

　　标准化财政所建设是基层财政发挥职能的基本条件，主要包括基础设施建设、信息化建设、机构队伍建设、制度建设、业务工作五方面内容。通过标准化财政所建设，逐步构建起“职责明确、保障有力、管理规范、监督到位、运转高效”的基层财政系统，提高基层财政科学化、精细化的管理水平。

　　二、标准化财政所相关研究回顾

　　标准化财政所建设既是提升乡镇财政基础管理和基层构建工作水平的重要保障，又是贯彻实施基层财政科学精细管理的重要实施途径。王庆[1]深入辨析了现代财政和公共财政的关系，认为现代财政应具有现代经济的特性，并提出建设现代财政的具体方面和实施途径。郭秀宏[2]在对湖南省乡镇财政所进行调研的基础上，认为作为推进财政所建设的基础工作，标准化财政所建设工作对推进基本公共职能均等化和构建覆盖城乡公共财政系统产生巨大推动作用，并且分析了标准化建设收到的成效。

　　张硕[3]研究分析了河北省乡镇财政所建设状况，归纳总结了乡镇财政所构建过程中出现的主要漏洞，并针对漏洞提出改进方案。洪源、杨司健等[4]通过构建模型，检验了民生财政对城镇居民收入的影响，根据检验结果，得出民生财政对收入的正反两种影响效果。

　　傅士君、张志明[5]对河北省灵寿县乡镇财政所的标准化建设进行了研究探索，提出了标准化建设的重点建设工作。张洪波、吴涛[6]对济南乡镇财政所的职能进行了探析，根据问题提出了应对措施，明确了法律的重要性。姚俊杰[7]研究分析了内蒙古包头市乡镇财政所建设最近几年取得的成效，针对出现的问题提出加强相应方面的建议和措施。刘群[8]对乐天溪镇财政所脱贫工作进行了探讨，认为应从四个方面开展工作，主要强调按照制度和纪律要求办事，遵循根本原则。

　　通过对上述文献的梳理，可以看到已有文献对标准化财政所建设的现状、取得的成效及存在的问题进行了分析，并给出了相应的对策。但我国幅员辽阔，标准化财政所建设的影响因素众多且各地区乡镇财政水平差别巨大，因此，标准化财政所建设需要分情况逐步完成。基于因子分析的聚类法，为此提供了可能性。

　　三、标准化财政所的研究方法

　　因子和聚类分析法是SPSS统计软件中因子(主成分)分析方法和聚类分析方法。本文首先对研究对象进行因子(主成分)分析，在因子分析基础上进行聚类分析。标准化财政所建设的影响变量较多，而因子分析方法通过降维处理、浓缩信息，能够比较简练且准确地评价标准化建设;聚类分析依据因子分析的结果进行聚类，既考虑了因子分析结论，又把研究对象分成不同类别，使不同类别更接近實际，便于不同类别进行区别管理。

　　(一)对研究对象进行因子分析。因子分析是对多个观测变量进行提取，提取出几个主要变量，它们更能反映事物的特点和本质。通过降维处理，提取少数几个主要影响因素(主成分)，提取主成分主要依据是尽量使之包含原始信息[9]。

　　因子分析步骤如下：

　　第一，指标相关性检验。在因子分析之前，首先验证指标的关联性，只有关联性大的指标才适合因子分析。

　　第二，提取公共因子。浓缩原有变量信息，选取主要信息，即公共因子。

　　第三，因子命名及解释。根据因子负载矩阵，分析公共因子包含的原有信息，并根据这些信息对其命名。

　　第四，计算综合得分及排名。用主要因子分数乘以各个因子的方程贡献率计算样本的分数，并按照分数多少进行排序。

　　(二)对研究对象进行聚类分析。聚类分析是统计学中多变量统计分析，它能够根据研究对象的数据特点，将其自动分类 [10]。

　　聚类分析步骤如下：

　　第一，在因子分析之后，对因子得分矩阵进行聚类，即以公共因子分数为自变量进行分类。

　　第二，根据聚类结果进行分析。

　　聚类分析是按照研究对象中元素的不同特点进行分类，并对每一类进行分析。

　　通过采用因子聚类分析法，可以对标准化财政所建设的影响因素进行分析，从众多的影响因素中提炼出主要影响因素，并使之尽可能地包含全部原始信息，在因子分析的基础上进行聚类分析，根据主因子得分的不同对样本进行分类，使主因子得分相近的聚到一类，使差异大的分离开来，以便对不同类的研究对象进行差距原因分析，对同一类的样本进行更深层次的分析。

　　四、包头市标准化财政所建设的案例研究

　　(一)案例背景。2013年，内蒙古自治区下发了《苏木乡镇财政建设实施办法》和《苏木乡镇财政所建设考核验收办法》，明确乡镇财政标准化重点围绕基础设施、业务工作、信息建设、制度建设和队伍建设等五方面展开，并对建设内容进行具体量化。

　　按照自治区的安排，包头市全面启动了苏木乡镇财政所标准化建设工作，至今取得了显著成绩，机构队伍建设达标率为67.95%、信息化建设达标率为68.14%、基础设施建设达标率为75.75%、制度建设达标率为79.76%、业务工作达标率为81.43%，整体为75.84%，标准化财政所建设愈加完善。但是由于包头地区广阔，面积有27768平方公里，财政所服务半径长，各地乡镇财政所差别显著，标准化建设状况参差不齐，这成为标准化建设的难题。解决建设中存在的问题，分析制约标准化建设的因素，对标准化财政所建设具有重要意义。

　　通过对包头市财政所建设情况的实地调研，收集了39个财政所的标准化建设自评表。本文以这39个乡镇财政所为样本，对其标准化建设进行因子聚类分析。根据财政所标准化建设自评表的五大维度36个指标，确定指标体系与数据来源，运用SPSS18.0软件，首先进行因子分析，通过降维处理原有指标，提取公共因子，根据各个因子的方差贡献率，得出样本的最后分数，并给出因子分析结论;然后根据综合得分聚类分析，对分类结果进行研究，得出分析结论;最后在因子分析和聚类分析的基础上，对乡镇财政所标准化建设提出对策和建议。

　　(二)确定数据来源。评价财政所标准化建设的重要环节是要提出科学合理的评价指标。乡镇财政所标准化重点围绕基础设施、业务工作、信息建设、制度建设和队伍建设等五方面展开，并依据标准化建设自评表对建设内容进行具体量化。本文将自评表的五大方面作为评价指标进行研究，所有指标原始数据均来源于标准化财政所建设自评表的相关数据。

　　(三)财政所标准化建设的因子聚类分析。

　　1.因子分析过程。

　　第一，指标相关性检验。在对指标进行因子分析之前，要检验指标的关联性，只有具有较强关联性的指标才可以有效进行因子分析。对变量进行KMO和Bartlett球形检验，运用SPSS18.0软件对基础设施建设、信息化建设、机构队伍建设、制度建设、业务工作5个维度进行KMO检验和Bartlett球形度检测，检验结果如表2所示。从表中可以看出，KMO值大于0.500;Bartlett球形度检测的显著性水平Sig.为0.000，小于0.050。这表明，选取的指标之间存在很好的关联度，适合进行因子分析。

　　第二，因子的提取及命名。运用SPSS18.0软件提取公共因子，根据程序运行结果output，初始特征值和总方差分解表如表3所示，初始特征值选取大于1的特征值，8个公共因子的总共方差贡献率达到79.295%，8个公共因子含有原有指标的几乎全部信息，因此提取前8个公共因子。

　　运用SPSS18.0软件建立因子负载矩阵，反映原始信息和公共因子的关联性，每一个元素叫作因子载荷，代表每个元素和主成分的相关性。初始负载矩阵各因子对原始信息的反映不够突出，为了能够解释原始信息，要对因子负载矩阵进行旋转，从旋转后的矩阵中可以看出，这8个公共因子在原有指标上的载荷，每个公共因子只在一些原有指标上的载荷很大，主成分F1在U12、U24、U26、U27、U31、U32、U33、U34因子上负载比较大，这些指标代表了财政所会计职能和预算管理职能的情况，称之为会计工作因子;主成分F2在U1、U2…U10因子上负载比较大，这些指标代表了财政所基础设施构建情况，对其取名为基础设施建设因子;主成分F3在U13、U17、U18、U19、U20 、U21因子上载荷较大，这些指标反映了财政所的基础环境，与机构队伍、内控环境有关，称之为基础环境因子;主成分F4在U22、U30、U35因子上载荷较大，这些指标反映了财政所对支农惠农政策的落实和监管情况，称之为支农惠农因子;主成分F5在U11、U14、U25因子上负载较大，这些指标体现了财政所信息化建设情况，把其命名为信息化建设因子;主成分F6在U23、U29因子上载荷较大，这些指标反映了财政所的项目建设资金监管和服务制度建设情况，因此称之为清廉服务因子;主成分F7在U15、U28因子上载荷较大，这些指标反映了财政所资金监管机制建设情况，实现机制管理的纸质文件和信息系统的双管齐下，因此称之为资金监管机制因子;主成分F8在U16、U36因子上載荷较大，这些指标反映了财政所机构建设情况，称之为机构体制因子。

　　2.因子分析结论。根据因子负载矩阵及各个因子的占比权重求出财政所标准化建设的最终分数，进而排名。综合得分F=37.052%F1+11.032%F2+9.414% F3+6.356% F4+4.609% F5+4.341% F6+3.354% F7+3.139% F8。最终分数越高，表示标准化财政所建设状况越好，通过计算，得到以下结论。

　　第一，会计工作因子F1得分较高的有达茂旗巴音花镇财政所、达茂旗满都拉镇财政所、昆都仑区卜尔汉图镇财政所、达茂联合旗小文公乡财政所、九原区麻池镇财政所，表明这5个财政所会计工作良好。会计工作在财政所标准化建设中具有重要作用，会计工作的质量往往决定了标准化建设其他方面建设的质量。

　　第二，基础设施建设因子F2得分较高的有土右旗萨拉齐镇财政所、土右旗美岱召镇财政所、达茂联合旗巴音敖包苏木财政所、九原区哈业胡同镇财政所、昆都仑区卜尔汉图镇财政所，说明这5个财政所基础设施建设较好。基础设施建设决定了执行工作时具备的条件，条件优越的单位往往更容易开展各项工作。

　　第三，对于基础环境因子F3，东河区沙尔沁镇财政所、土右旗美岱召镇财政所得分值较高，说明这两个财政所比较注重基础环境的建设。一个良好的工作氛围、领导班子和员工队伍是顺利开展工作的有力保障，如果说基础设施建设是开展工作的硬件设施，那么基础环境就是开展工作的软件设施，两者共同推进工作的开展。

　　第四，支农惠农因子F4得分较高的有土右旗明沙淖乡财政所、东河区沙尔沁镇财政所，表明这两个财政所在落实国家支农惠农政策和资金监管方面执行较好。乡镇财政所是联系国家和农民群众的桥梁，在为农牧民提供农村政策服务和资金监督方面起到举足轻重的作用。

　　第五，信息化建设因子F5得分较高的有达茂旗石宝镇财政所、土右旗明沙淖乡财政所、固阳县怀朔镇财政所、达茂旗巴音花镇财政所、九原区麻池镇财政所、达茂旗西河乡财政所，说明这6个财政所信息系统建设较好。信息系统建设能提高工作效率、提升工作精度，是现代化办公的必备条件。

　　第六，清廉服务因子F6反映的是财政所的项目建设资金监管和服务制度建设情况，得分较高的有固阳县金山镇财政所、达茂旗明安镇财政所、土右旗将军尧镇财政所、达茂旗巴音花镇财政所、高新区万水泉镇财政所、达茂旗满都拉镇财政所，表明这6个财政所严把项目申报关，细化项目资金预算，跟踪项目实施进度，定期或不定期地反馈项目进展和资金使用情况。同时，充分发挥窗口作用，加大财税法律法规和政策的宣传力度，解答农牧民群众的实际问题。

　　第七，资金监管机制因子F7得分较高的有青山区兴胜镇财政所、固阳县西斗铺镇财政所、固阳县银号镇财政所、达茂旗希拉穆仁镇财政所、九原区阿嘎如泰苏木财政所，表明这5个财政所资金监管机制建设情况良好。资金监督管理体系的建立能够使资金落到实处、起到实效，表明这些财政所很好地履行了就近、就地监管职能，建立了资金监督管理体系。

　　第八，机构体制因子F8反映了财政所机构建设情况，得分较高的有固阳县下湿壕镇财政所、达茂旗满都拉镇财政所、土右旗海子乡财政所、土右旗沟门镇财政所、固阳县银号镇财政所、达茂旗百灵庙镇财政所，说明这些财政所建设情况良好。重建后的财政所作为县财政局派出组织，实行县垂直、当地政府协助管制的双重管理机制，同时在机构建设方面投入大量经费，建立了民生服务大厅，集中打造苏木乡镇公共服务平台。

　　从包头市39个乡镇财政所标准化建设得分排名来看，各个财政所的综合得分比较符合其实际情况，比较客观地反映出各个财政所标准化建设状况，从综合得分及排名可以看出包头市乡镇财政所标准化建设状况参差不齐。

　　3.聚类分析过程。在因子分析的基础上，以八个公共因子F1、F2、F3、F4、F5、F6、F7、F8为自变量进行聚类分析，采用的是系统聚类分析法(因版面限制，聚类树状图略，只刊登结果)，根据得到的结果可以将包头市39个乡镇财政所分为4类，得到结果如表5所示。

　　4.聚类分析结论。第一类财政所的标准化建设综合得分值最高、标准化建设良好，是财政所标准化建设的领队先锋。在8个因子中，会计工作因子F1和基础设施建设因子F2得分较高，说明这类财政所会计工作和基础设施建设情况较好;基础环境因子F3、清廉服务因子F6、机构体制因子F8得分次之，表明這类财政所的基础环境、服务制度和机构体制建设较好，但还有待进一步的提高;支农惠农F4、信息化建设F5和资金监督管理机制F7分数较低，说明这类财政所应该加大支农惠农政策执行力度、加强资金监管机制建设和信息化建设。

　　第二类财政所。从8个因子得分值来看，该类财政所的信息化建设因子F5和清廉服务因子F6得分值较高，表明该类财政所的信息系统建设和服务制度较好;会计工作因子F1、基础环境因子F3和支农惠农因子F4得分次之，说明该类财政所应进一步加强基础环节的建设;基础设施建设因子F2、资金监管机制因子F7和机构体制因子F8得分较低，表明该类财政所应重点加强基础设施、资金监管机制和机构建设。

　　第三类财政所。这些财政所综合得分较低，标准化建设较差。在8个因子中，支农惠农因子F4、信息化建设因子F5和机构体制因子F8得分相对较高，说明这类财政所的惠农政策的执行、信息化建设和机构体制建设相对较好;清廉服务因子F6、资金监管机制因子F7得分次之，表明资金监管机制建设和服务制度建设相对较差，应加强这两方面的标准化建设;会计工作因子F1、基础设施建设因子F2和基础环境因子F3得分最低，这3个因子所涉及的标准化建设是整个标准化建设的基础环节，只有加强基础环节的建设，才能建设好其他方面，因此应重点加强基础环节的建设。

　　第四类财政所。根据因子得分矩阵，该类财政所最终分数最低，标准化建设最差。基础设施建设F2、基础环境建设F3、清廉服务F6和资金监管机制F7分数相对较高，说明该财政所的基础环节建设、资金监管和服务制度建设较好，应该继续加强相关方面的建设;会计工作因子F1、支农惠农因子F4、信息化建设因子F5和机构体制因子F8得分较差，这4个因子成为制约其标准化建设的主要因素，其中会计工作因子得分最低，会计工作能够反映出财政所的日常工作轨迹，影响财政所标准化建设的主要因子是会计工作，会计工作较差往往导致开展其他工作的难度加大。因此，加强会计工作、信息化建设和机构体制建设，加大惠农政策执行力度是该类财政所标准化建设的首要任务之一。

　　五、结论及建议

　　通过因子分析，标准化财政所建设的影响因子可分为会计工作因子、基础设施建设因子、基础环境因子、支农惠农因子，信息化建设因子、清廉服务因子、资金监管机制因子、机构体制因子，其中最主要的是会计工作因子，贡献率占比达46.73%。根据因子得分，发现存在的主要问题，从而对标准化建设提出改进建议。通过聚类分析，将39个财政所分为4类，这4类财政所标准化建设差距较大，结合因子分析，逐类分析差距原因，并据此提出每类财政所的标准化建设的相应建议，以期逐步缩小建设差距。

　　首先，充分发挥第一类财政所标准化建设良好的优势，在第一类财政所的带动下，推动其他财政所标准化建设，逐步缩小差距。以达茂旗百灵庙镇财政所为代表，标准化建设影响因子得分较高，说明该财政所在标准化建设各个方面工作很到位，其他财政所可以对其进行实地参观学习。这一类财政所标准化建设整体较好，局部环节还有待提高，应该加大支农惠农政策执行力度、加强资金监管机制建设和信息化建设。通过全方位的建设改善工作，努力达到标准化建设的目标，使乡镇财政依法理财、服务群众和监督管理能力明显提高。

　　其次，针对达茂旗巴音花镇财政所标准化建设中等水平的特点，在继续保持信息化建设和清廉服务制度建设良好水平的同时，要加强基础设施、资金监管机制和机构体制等基础环节建设，结合苏木乡镇基层工作人员的工作和生活设施建设，进行乡镇财政所办公场所建设;要加强资金监督管理机制建设，建立资金监督管理机制，确定苏木乡镇财政监管范围，加大对补助性资金的监督力度，维护农牧民补贴资金“一卡通”发放信息系统的正常有效运转，对补贴农牧民的财政资金进行全程动态监管。

　　再次，结合第三类财政所标准化建设较差的实际情况，在继续加大惠农政策执行力度，加强信息化建设、资金监管机制建设和机构体制建设的同时，要改善财会服务建设、基础配置建设和基础环境建设。要统一财务开支范围和标准、严格规范财务收支行为、提高财会人员素质和从业水平，做好会计基础管理工作;要根据实际情况开展基本设施建设，认识到基本配置建设是开展其他工作的前提;要健全机构、充实人员、建立健全内部控制，改善财政所基础环境建设。

　　最后，对于标准化建设8个因子得分均较低的财政所，应该从8个因子各个方面加强标准化建设，尤其应加强会计工作建设、信息化建设和机构体制建设，加大支农惠农政策执行力度。要做好苏木乡镇会计基础服务工作，提高财务的专业技能和从业水平;要搭建网络连接开放式信息系统，实现财政与相关业务系统的融合和接应，为各级政府及有关部门研究分析“三农三牧”情况给予决策支持;要明确重建后的乡镇财政所作为县财政的派出组织，实行县垂直、乡镇人民政府协助管制的双重管理机制;要落实惠民政策、发挥窗口作用、健全资金监管机制，强化公共服务职能。

　　参考文献：

　　[1] 王庆.论现代财政与公共财政——兼述我国现代财政制度的构建[J].当代财经，2014，(10)：25—35.

　　[2] 郭秀宏.大力推进标准化财政所创建工作[J].中国财政，2012，23(25)：22—23.

　　[3] 张硕.关于河北省乡镇财政所建设的调研报告[J].经济研究参考，2013，40(19)：44—46.

　　[4] 洪源，杨司健，秦玉奇.民生财政能否有效缩小城乡居民收入差距?[J].數量经济技术经济研究，2014，(7)：56—65.

　　[5] 傅士君，张志明.探索财政所标准化建设之路[J].中国财政，2013，8(31)：75.

　　[6] 张洪波，吴涛.乡镇财政职能探析[J].财政税收，2016，16：31—33.

　　[7] 姚俊杰. 内蒙包头：积极推进基层财政所建设[J].中国财政，2017，4(28)：57—58.

　　[8] 刘群. 乐天溪镇财政所开展脱贫攻坚“春季攻势”[J].中国财政，2017，(7)：29.

　　[9] 吕振通，张凌云.SPSS统计分析与应用[M].北京：机械工业出版社，2009：175.

　　[10] 薛薇.基于SPSS的数据分析[M].北京：中国人民大学出版社，2014：288.

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